摘要 摘 要：为了全面了解近年来长江流域农田水利改革发展现状及存在问题, 推动流域农田水利改革, 加快流域农业现代化进程, 选取湖北、湖南、四川、江西、江苏、贵州、云南等省份, 对
摘 要：为了全面了解近年来长江流域农田水利改革发展现状及存在问题, 推动流域农田水利改革, 加快流域农业现代化进程, 选取湖北、湖南、四川、江西、江苏、贵州、云南等省份, 对各省及省内相关地区农田水利改革主要做法进行了抽样调查。通过查阅文献、现场调研、统计分析等方式对各地农田水利改革现状、存在的问题进行了研究, 对各省在农田水利改革组织发动机制、农田水利工程建设前期工作、农田水利工程运行管理、农业水价改革、农田水利改革资金筹措等方面的主要做法进行了介绍, 探讨了各省在农田水利改革尤其是农业水价改革、改革资金筹措等方面的创新模式。同时, 指出了当前长江流域农田水利改革存在的问题, 分析了原因, 并给出了相关的对策建议。对典型做法的总结及创新模式的探讨将给长江流域农田水利深化改革提供借鉴和参考。
关键词：农田水利改革; 农业现代化; 农业水价; 长江流域
随着社会经济的发展和农村经济社会结构的变化, 农田水利建设、投入、管理等方面问题颇多, 激发农田水利发展的内生动力是解决这些问题的关键, 因此迫切需要深入推进农田水利改革。各地也根据地区实际情况在多个方面进行了探索, 陕西省、山东省、江苏省、河南省等地在小型农田水利设施产权制度和创新运行管护机制方面进行了较为深入的探索, 一些典型区县取得了一定成效并总结了一些较好的经验做法[1-5]。
宁夏地区探索了将水权管理与农田水利工程产权管理相结合, 设计了基于ET的小型灌溉工程产权制度模式[6]。除了政府部门、水利部门等出台了相关的指导性政策文件外, 许多学者也针对农田水利改革的动力与前景进行了大量研究与探讨[7-13], 其中不少学者以小型农田水利设施的公益特征为基础, 探索了其产业化、市场化的可能及前景[14-18]。
云南、四川等地在水权改革和小型农田水利工程管护模式方面都进行了较有成效的探索, 如“陆良模式”[19]“工程使用权抵押贷款模式”等[20]。李培蕾等基于湖北省夷陵区、宁夏回族自治区平罗县、安徽省定远县等地开展小型农田水利工程产权制度改革的做法, 探索了各地分类确定小型农田水利工程所有权、使用权、承包经营权的实践, 总结提出了值得借鉴的经验[21]。农田水利改革理论与实践一直在不断丰富与发展[9,18]。长江流域是我国重要的粮食生产基地, 其农田水利改革关乎流域粮食安全及现代化农业的发展。本文选取湖北、湖南、四川、江西、江苏、贵州、云南等省, 通过进行典型调研, 探讨了流域农田水利改革主要做法及存在问题, 并针对当前问题给出了相关对策建议, 以期为推动并深化流域农田水利改革提供参考。
1 主要做法及成效
1.1 组织发动机制
(1) 通过政府部门行为, 成立专门工作小组, 将改革逐级推动至县、村及各户。水利厅成立农田水利改革工作领导小组, 负责制定农田水利改革政策、法规、办法以及全省改革工作的监督实施。(2) 水利厅联合发改、财政、国土、农委等相关部门, 组织各地修编县级农田水利规划, 并经县级人民政府或人大批准后实施。江苏省淮安市涟水县专门成立了由水利、发改、规划等12个相关部门组成的农田水利建设规划委员会, 全面履行涉水项目的规划管理和决策职能, 县域内所有涉及农田水利的建设项目, 必须经该规划委员会审查批准后方可上报立项和组织实施。(3) 由省政府牵头、所在地市政府为责任主体, 改革试点县政府为实施主体, 省市两级都成立领导小组, 由政府领导, 发改、财政、水利、农业等部门为成员单位, 共同推进改革试点。
1.2 工程建设前期工作
(1) 明确技术要求, 统一设计标准。湖南省长沙县专门制定了“民办公助”小型农田水利工程项目补助标准。江西省编写了《江西省小型农田灌溉渠道及建筑物设计实用手册》《江西省农村水利工程定额》等, 编制了《江西省塘坝除险整治技术指南》。(2) 通过加强质量巡查、公示建设标准、印制工艺流程手册以及聘请农民义务监督员等方式, 保证工程建设质量。湖南省验收工作由县级水利部门、财政部门两家共同组织, 以验收结果作为财政补助资金拨付的重要依据, 没有通过验收的工程, 一律不得拨付财政补助资金。
1.3 农田水利工程运行管理
1.3.1 产权制度改革
小型农田水利工程产权制度改革主要是通过承包、租赁、拍卖、股份合作、组建农民用水合作组织、委托管理等方式, 明晰工程产权及资产收益归属权, 颁发产权证。湖北省目前明确工程产权的小型水利工程119.64万处, 全省共有83.69万处小型水利工程明确了管护主体, 落实了管护责任, 82.14万处工程建立健全了各项管护制度。贵州省自2013年以来实行工程有形资产的所有权、工程占用土地的使用权、水资源的使用权的“三权剥离、分类明晰”制度, 全省明晰工程产权16.42万处, 颁发产权证14.5万个, 试点县小型水利工程产权明晰率达95%。
1.3.2 运行管护机制
(1) 统一组建项目法人, 负责项目的组织实施及建后管护工作。江西省新干县按照“谁受益、谁负责、谁实施”的原则, 将小型农田水利建设项目法人下放一级, 由乡镇政府、农民用水户协会等新型农业经营主体组建“项目法人”, 负责项目的组织实施, 并承担建后管护工作。宁都县以“五小水利”工程建设为试点, 通过调整项目立项条件和管理制度, 赋予了农民用水户协会等新型农业经营主体的“项目法人”地位, 明确其项目申报主体、出资主体、实施主体、管护主体的权利和义务。
(2) 将管护情况与项目安排挂钩, 实行谁投资、谁管理、谁受益, 以权定责, 以管定建。湖南省管护好的地方所建农田水利工程较多, 管护差的地方所建工程较少;通过政府购买服务, 探索社会化、专业化管护, 提高管护效果和资金使用效益。在此基础上, 湖南省运用财政奖补工具和农田水利设施使用权流转政策, 引导和鼓励种植大户、家庭农场、农民专业合作社及其他社会资本参与小型农田水利工程建设管护, 衍生出新的管护主体和模式, 如双峰县青树坪镇, 土地及附着农田水利设施使用权全部流转至农民专业合作社, 工程管护主体由一家一户变为新型农业经营主体, 管护效果良好。
(3) 农业经营主体自主管护、政府购买公共服务管理、农民用水户协会管理、土地流转集中管理、多位一体等多种管护方式齐头并进。江苏省宿迁市宿豫区采取“四位一体”的管护模式, 将工程管护与农村河道保洁、村庄环境保洁、农村绿化养护相结合, 实行综合管理。高邮市界首镇采取“五位一体”的管护模式, 统筹水利、交通、城管、住建、林业等部门的资源, 集垃圾清运、河道管护、道路养护、绿化维护和桥闸涵洞管护等责任于一体, 将以往条线式、间断式、运动式的管护转变为综合化、常态化、社会化的服务。
1.3.3 管护经费筹措
(1) 各级政府按比例予以财政资金支持, 分为补助和奖励两部分。湖北省各地根据农田水利工程性质、受益范围和对象分类筹措经费, 按照工程产权所有者负责筹集、财政适当给予补助等原则, 多渠道筹集工程管护经费, 建立稳定的管护经费保障机制。武汉市出台了《武汉市农村小型水利设施建后管护及考核办法》, 根据考核结果采取“以奖代补”的方式对管护主体给予补助和奖励。襄阳市、黄石市、荆门市、仙桃市等地通过财政预算、从土地出让收益中计提资金等多渠道安排专项资金, 有力保障了农田水利工程维修养护和改革推进。江西省2015年启动了小型农田水利工程维修养护财政奖补试点工作, 通过采取4个四分之一的方式筹措维修养护资金, 即省级、县级、乡级、受益户各负担四分之一。
(2) 政府财政引导为主, 村集体收入予以补充。江苏省高邮市按照“财政引导、村组筹集、群众参与”的原则筹集管护经费, 县乡两级财政补助大部分经费, 村组的集体收入予以补充, 通过“一事一议”向群众筹集小部分经费, 同时将水费作为部分乡镇管护经费的重要来源渠道之一。
(3) 将工程改制费用主要用于工程维护, 组织相关人员专门指导各县将农田水利设施拍卖、承包、租赁等费用主要用于工程维护。贵州省龙里县红岩灌区用水户协会将下辖的8座山塘以5 000元/a左右的价格租赁给当地农户从事渔业养殖, 所筹集到的经费70%用于工程维护、20%交工程原所有主体村委会、10%建立维修基金。息烽县还积极探索政府购买服务, 将原由管理所管理的底寨河渠道以每年3万元的费用委托受益人管理, 受益人通过临时聘用季节性渠道巡线工及时对渠道进行清淤、维护和运行管理, 保证了工程灌溉效益正常发挥。
(4) 从农业水费中计提一部分作为工程管护经费。江苏省宿豫区在农业水价综合改革试点中将管护经费纳入水价成本, 从征收的水费中提取管护费用。高邮市县乡两级财政补助大部分经费, 水费作为部分乡镇管护经费的重要来源渠道之一。
1.3.4 基层水利服务机构能力建设
(1) 新建和恢复乡镇水务站, 培养和组建农民用水合作组织, 确保基层服务体系建设落到实处。湖北省17个市 (州) 有水利站改革任务的100个县 (市、区) 全部批准了水利管理站机构编制, 批准设立基层水利管理站1 028个, 批复人员编制3 349个, 不仅在机构设置上实现了全覆盖, 还较好发挥了农村水利“宣传员”、设施管理“巡查员”、水事纠纷“协调员”、防灾避险“疏导员”、防汛抗旱“战斗员”、突发事件“联防员”的作用。江西省共新建和恢复乡镇水务站1 474个, 实现了基层水利服务机构全覆盖。贵州省按照流域或片区进行组合, 将原来各乡镇的水利站形成负责若干个乡镇水利工作的水务分局或水务中心, 明确为副科级或股级单位, 并由原来的乡镇管理为主、县水务局业务指导, 转变为统一由县水务局实行垂直管理, 县财政安排相应运行经费。江苏省太仓市建立了村级劳务合作社水利服务队、河道社会化保洁队伍、闸站工程物业公司、堤防及防护林外包管护单位等基层服务单位。
(2) 落实财政补助资金, 确保基层服务体系建设有充足的经费来源。江西省2013年与2014年由省级财政分别下拨1 728万元与1 216万元用于全省所有1 472个乡镇水务站能力建设, 每站给予2万元的面上支持。2016年从中央财政维修养护资金中列支600万元, 从省级财政中拿出4 000万元用于乡镇水务站能力达标建设。省级财政对每个片区水务分局办公房、必要设备购置补助60万元左右。
(3) 加大人才培养力度, 确保基层服务体系建设人才和技术支撑。针对基层水利专业技术力量薄弱以及基层水利单位招人难、留人更难的困境, 江西省水利厅联合省编办、省教育厅、省人社厅于2012年出台了基层水利专业技术人员“三定向”培养政策。委托江西省水利水电学校通过定向招生、定向培养、定向就业的“三定向”方式, 用5 a时间, 定向培养2 000人左右的基层水利技术人员, 充实到基层水利部门。截止2015年, 江西省共选拔“三定向”人员1 000人左右。从2015年起, 江西省增加了基层专业技术人员高职 (大专) 定向培养层次, 进一步提升了基层水利专业人才素质。
(4) 出台相关文件和政策, 明确基层服务体系的机构所在和管理范围及职能。江苏省印发了《关于加强乡镇水利 (务) 站建设的意见》《关于切实加强乡镇水利水务站职工队伍建设的意见》《关于加快推进农民用水合作组织创新发展的指导意见》等文件, 全面加强基层水利服务体系建设。截至目前, 全省已有91.6%的乡镇水利 (务) 站明确为县水利局派出机构, 70.7%的乡镇水利 (务) 站已明确为公益性全额拨款事业单位。已组建规范农民用水合作组织755个, 管理全省13%的灌溉面积。
(5) 制定相关办法、实施方案、制度及考核指标, 确保基层服务体系发挥作用。湖南省2014年印发《湖南省基层水利服务体系建设验收办法》《湖南省乡镇水利站标准化建设指导意见》及《湖南省水利厅深化水利改革实施方案》, 就乡镇水利站场所、人员、设备、制度建设及验收流程作了明确规定, 将乡镇水利站和农民用水户协会建设列为深化改革重要内容。长沙县针对农民用水户协会专门出台了“星级”管理与考核办法, 对优秀协会进行奖励, 淘汰清退不合格协会。奖惩制度实施后, 成效显著, 2014年底, 该县金井镇西山用水户协会被国家九部委评为“全国农民用水合作示范组织”。2015年, 湖南省水利厅建立乡镇水利站标准化建设项目库, 分年度予以补助, 另外, 选取部分改革成效显著的农民用水合作组织, 开展财政项目资金直接投向试点、财政补助形成的资产转交农民用水合作组织持有, 扶持其成为小型农田水利工程建设和管护主体。贵州省各县鼓励农民用水合作组织创新发展, 组建农民用水户协会在民政部门登记, 或者组建农民用水合作社在工商部门登记, 不断完善包括工程运行维护、水费收缴与使用在内的各项制度, 协会或合作社自我服务的作用较好地得到发挥。
1.4 农业水价改革
(1) 以试点县为核心, 在全省范围内扩大农业水价改革, 并选取典型灌区, 全面深入地推进水价改革。湖南省在总结5个国家级试点单位改革经验基础上, 扩大试点范围, 并在中央财政农田水利项目县建设中推行水价改革措施。选取桐仁桥灌区, 实行定额供水、计量收费、梯级计价, 形成了“先费后水、节奖超罚”的水价改革模式。这种改革模式为桐仁桥灌区改造高效节水灌溉面积1 333 hm2, 年节约水资源近100万m3。
(2) 改革供水模式, 安装计量设施, 实行按量收费。湖北省各县 (市) 在“三位一体”的农业水价综合改革试点和示范建设过程中, 坚持以节水增效为目标、以完善水价形成机制为核心、以创新体制机制为动力, 积极探索符合各地实际的改革模式, 示范项目区基本形成了较为完善的排灌体系, 渠系水利用系数、灌溉保证率也得到了很大提高, 形成了良性的农田水利工程运行管理机制, 确保了粮食与经济作物增产, 农民增收。贵州省息烽县将项目区内渠道供水模式转变为管道供水模式, 安装计量设施收取水费, 水价由原来的按亩或按小时收费转变为按计量设施收费, 用多少付多少, 真正做到公平, 而且也节约了水资源。
(3) 将农民用水户协会纳入管理主体, 使用水者参与到水费收取与管理中。贵州省息烽县成立了养龙司灯塔村用水户协会, 将由原供水单位直接管理田间工程的管理模式变为两级管理模式, 由原供水单位和用水户协会共同管理, 分工合作, 责任明确。
(4) 建立初始水权分配机制、水价形成机制、节水奖励机制, 推进农业水价改革。在初始水权分配时, 云南省陆良县从上至下分解的总用水量指标为350万m3, 从下至上计算得出项目区实际用水量323.38万m3, 按照就低不就高的原则, 确定项目区用水总量控制指标为323.38万m3。根据作物种植结构, 参考《云南省地方用水定额标准》, 集合项目区群众用水习惯及灌溉制度, 每亩地平均水权320 m3。陆良县农业用水水价由两部分组成: (1) 国有工程供水价格, 由政府定价; (2) 田间工程供水价格, 实行政府指导、管理单位与用水户协商后报物价部门备案。
1.5 农田水利改革资金筹措
(1) 财政配套, 即政府发文由各级政府利用财政资金予以支持。江苏省太仓市管护经费主要由市、乡镇财政承担, 市级补助经费的70%为基本补助, 30%为考核奖励资金。宿豫区农田水利工程管护经费包括省级财政经费、区级财政经费和乡镇村组自筹等, 每年区级财政安排100余万元。2013~2014年, 湖南省共安排2 200万元奖补资金用于75处乡镇水利站标准化建设。2015年, 湖南省水利厅建立乡镇水利站标准化建设项目库, 分年度予以补助, 首期选择100座站, 按25万~30万元/座的标准进行了补助。
(2) 从农业水费中计提一部分作为管护经费。江苏省宿豫区在农业水价综合改革试点中将管护经费纳入水价成本, 从征收的水费中提取管护费用。高邮市县乡两级财政补助大部分经费, 水费作为部分乡镇管护经费的重要来源渠道之一。
(3) 财政资金引导, 加强各渠道资金整合。贵州省4个县山区现代水利试点项目共整合各部门资金12 800万元。思南试点项目整合水土保持、“四在农家美丽乡村”小康水行动等资金, 同时整合扶贫资金5 820万元、“一事一议”财政奖补资金1 000万元、发改项目资金200万元、农业科技项目资金120万元等, 完善了项目区防洪除涝设施、水土保持措施以及农艺、交通等设施, 实现了农田水利工程建设与农业产业、城镇防洪、农村旅游等事业发展的有机结合。
(4) 吸引社会资金参与农田水利工程建设与管理。湖北省江陵县充分调动农民专业合作社、家庭农场、农民用水者协会等作为项目法人出资建设与管理小型水利设施的积极性, 积极引导民间资本参与小型水利设施建设与管理。贵州省各试点项目以完善的水利骨干工程为引导, 积极吸引民间资本带着项目、产业积极投入农田灌溉田间工程建设。如思南等4个试点区一期工程共吸引社会投资3 200万元建设灌溉工程, 约相当于1元财政投入带动0.5元社会投资。思南试点项目区引进了7家企业入驻, 共投入包括水利在内的资金24 300万元, 培育发展农民专业合作社8家。龙里湾滩河山区现代水利项目区已入住8家种植养殖企业、20家蔬菜种植专业合作社和16家专业种植大户, 每年实现生产总值约8亿元。
2 存在问题
长江流域农田水利改革主要存在以下几方面问题。
(1) 农业水价改革推动困难。农业水价综合改革虽已推进多年, 但仍有许多地方难以按照计算水价收取水费。水费收取涉及到水资源分配, 要从源头做好水权确权工作和定额管理顶层规划。根据水利部相关规定, 农业水价综合改革均会制定相关方案, 一些试点实施方案落实不够, 各地虽有配套资金, 但地方配套资金难以落实;地方干部对农业水价综合改革试点认识不到位;一些水价改革工程建设进展缓慢, 用水户协会运作规范性有待加强, 难以胜任千万级别的资金管理。
(2) 产权制度改革未全方位推进。大多数小型农田水利工程产权改革缺乏较完善的改制配套措施, 转制后的管理者重经营、轻管理的现象普遍, 经营者仍把管理、维修等需要投入的责任留给政府。由于盈利能力较弱, 还有很多小型农田水利工程不具备产权制度改革条件, 建设和维修的责任仍然由政府承担。此外, 产权制度改革没有成熟的经验可循, 有关部门和农民群众在探索过程中认识程度不尽一致, 容易引发社会矛盾。
(3) 资金有效整合难。当前, 农田水利建设项目资金投入涉及水利、发改、财政、国土、农开等多个部门, 各部门对农田水利建设均有项目资金投入, 由于投入渠道多, 统筹协调机制不健全, 容易导致标准不统一、建设不衔接、实施不同步等问题。加之各部门实施的农田水利项目补助政策、申报程序、建设管理等不尽相同, 在项目实施过程中缺乏水利专业指导, 农田水利工程投资效益难以充分发挥。据测算, 江苏省农田水利工程每年每亩地需管护经费15元, 全省共需10.5亿元, 实际每年全省落实管护经费8亿元左右, 年管护经费存在2.5亿元的资金缺口。各地因社会经济发展情况不同, 管护经费落实存在较大差距。以江苏省为例, 2015年, 太仓市农田水利工程管护资金落实4 122万元, 高邮市落实管护资金1 520万元, 宿豫区级财政落实管护资金仅100余万元 (不含乡镇自筹) 。
(4) 管护责任落实不够到位, 重建轻管思想仍然严重。
(1) 小型农田水利工程量多面广, 现有基层机构、人员难以管理覆盖到位。
(2) 部分农田水利工程标准低下, 质量不高, 配套也不完善, 缺乏经济效益, 管护成本高, 群众参与积极性低。
(3) 受重建轻管等思想影响, 不少小型农田水利工程处于建、管、用脱节的境地, 相关办法和制度执行落实不够到位, 导致管理主体缺失、责任不明、无序无效。
(5) 基层水利服务体系能力建设短板突出。基层水利服务队伍普遍存在人才匮乏以及技术培训、办公经费等软件不足问题。如宿豫区乡镇水利 (务) 站水利专业技术人员不足, 1乡还不到1人, 存在一个乡镇一名水利技术人员“单兵作战”的局面;苏北地区由于财政经费难以保障, 工资待遇低, 相关人才难以招聘。同时, 基层服务组织的人员培训不够、装备设施不全等问题也较为突出。
3 思考与建议
长江流域各省经过多年的改革及不断调整, 各地不断推进小型农田水利工程产权制度改革及基层服务体系建设, 并以试点县为中心深入推进农业水价改革, 在投入机制、建管模式、管护机制等方面不断摸索创新, 取得成效的同时也暴露出许多问题。本文通过典型调研及分析梳理, 认为可以从以下几方面推进流域农田水利改革。(1) 加强农业水价改革工作力度。农业水价综合改革是深化农田水利改革无法回避的问题。相比北方地区, 在长江流域水资源丰富地区发挥价格杠杆作用促进节水意义并不大, 但仍有两点是不能忽视的: (1) 科学确定农业用水水权和用水定额, 合理分配水资源, 制定可实行的水价标准。 (2) 解决农民用水合作组织或者村组集体等管理田间工程的经费来源, 以便切实落实农田水利工程产权主体、管理主体和管护责任。支持和鼓励地方政府对农田灌溉工程水费进行补助, 对灌溉水费进行财政转移支付, 结合巩固水管体制改革成果, 进一步提高水管单位服务水平, 降低农业生产成本
4 结语
随着全国农田水利改革的深入推进, 长江流域农田水利改革必将面对更多的问题与挑战, 只有不断推进工程建设与管护制度改革, 提升基层水利服务体系能力, 持续推进农业水价改革, 拓宽农田水利改革经费来源和渠道, 大力探索农田水利工程市场化管护模式, 才能为农田水利工程持续发挥效益提供可靠保障, 使农田水利工程更好地服务于农业生产, 促进长江流域农业现代化进程。
参考文献
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