摘要 可再生能源替代传统能源是绿色低碳发展的必然选择。相比较其他类型的可再生能源，风力发电有其自身的优势，是世界各国未来大力发展的新能源之一。风电的发展需要政策，特别是
摘要:可再生能源替代传统能源是绿色低碳发展的必然选择。相比较其他类型的可再生能源，风力发电有其自身的优势，是世界各国未来大力发展的新能源之一。风电的发展需要政策，特别是财税政策的支持。通过对比美国支持风电的财税政策，指出我国风电发展及其财税政策存在的问题，并提出未来我国风电发展的财税政策建议。
关键词:风力发电;可再生能源;财税政策
应对全球气候变化，促使可再生能源的发展成为各国能源发展的重要战略。大力发展可再生能源也是我国绿色低碳发展的必然选择。由于各类新能源资源的特点、技术发展程度及潜力不同，风能和太阳能发电成为最具发展潜力的项目。风力资源丰富且分布广;风电清洁可再生;风力发电设备在退出生产时不会残留有毒物质。随着风力预测技术的成熟和风电生产的规模化，风电投资成本近年来持续下降，风电成为许多国家应对气候变化的主要替代能源。但风电与化石能源相比经济性弱，且不连续，因而在发展中仍然面临许多问题，需要政策扶持。本文试图通过对中美支持风电的财税政策进行分析，发现我国风电发展财税政策的不足，提出未来适合我国风电健康发展的财税政策。
一、风电发展的现状与问题
(一)风电发展的目标与现状根据《能源发展“十三五”规划》，到2020年和2030年我国非化石能源的发展目标分别是占一次能源消费比重的15%和20%。2011年我国风电装机总量超过了美国。2012年我国风力发电总量超过了核电，位居第三。可以说，整个“十二五”时期我国风电飞速增长，年均增长34.6%。《风电发展“十三五”规划》确立了我国风电发展的总量目标，即到2020年，风电占电力消费比重的6%。
(二)风电发展存在的问题风电发展存在的问题既有风资源本身的问题，也有政策不足引发的问题。
1.风资源存在的问题。
一是其间歇性导致风力发电的技术连续性差。市场对电力的需求已经发展到了要求其持续性、稳定性的阶段。特别是在当前电力供应充足、需求趋缓的情况下，买方对产品的要求越来越苛刻。间歇性的风电对调峰的要求很高。二是风资源存在逆需求①现象，而且发电成本高、存储和输送困难，业界有时称其为垃圾电源。
2.风电发展存在的问题。
一是目前风电的成本依然偏高，其发展依赖电价补贴并受该补贴政策强烈影响。由于可再生能源发展规模的迅速扩大，度电补贴强度较高，补贴资金缺口较大，补贴难以到位，迫使政府不断调整补贴政策。风电项目所需投资大、回收期长，一旦政策失效，风电很难吸引到新的投资者。风电企业竞争激烈，通过竞争和技术进步进一步降低成本的压力大。这些因素共同影响了风电企业的利润，进而影响风电产业的健康发展。二是风电装机有效利用不足。虽然风电装机逐年快速增长，但“重建设、轻利用”的情况较为突出，消纳不足，“弃风”现象严重。由于电力产品的高度同质性，供给侧结构性改革实现的电源多样化，无法影响消费者对电力产品的选择，而且电力产品本身的即发即用特性，在没有需求时只能关停机组，因此，投资多但自身耗电少的地区，“弃风”现象就会严重。
二、支持风电发展的财税政策与不足
为了支持可再生能源的发展，我国政府颁布了《可再生能源法》，并通过可再生能源发展规划确定未来要实现的目标，为实现可再生能源的快速发展提供了重要保证。为了实现可再生能源的发展目标，国家对可再生能源发电实行全额保障性收购[1-2]。同时，国家通过财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加等收入，设立可再生能源发展基金，运用财税政策以促进可再生能源的发展。
(一)支持风电发展的财税政策
1.对电力产品规定了上网电价。
2009年之前，风电没有固定的上网电价。电政法[1994]461号规定，风电场上网定价按照发电成本加还本付息、合理利润的原则确定。发改价格[2006]7号规定，可再生能源发电价格实行政府定价和政府指导价(招标确定的中标价格)两种形式。可再生能源发电价格高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的差额部分，在全国省级及以上电网销售电量中分摊。其中风力发电项目的上网电价实行政府指导价，电价标准由国务院价格主管部门按照招标形成的价格确定。2009年，国家发改委《关于完善风力发电上网电价政策的通知》(发改价格[2009]1906号)分资源区制定陆上风电标杆上网电价。2014年底，这一标杆电价有所下调。发改价格[2015]3044号继续下调了新建陆上风电的上网标杆电价。
2.税收优惠。对生产和销售电力产品的企业，财税[2008]156号对销售自产的利用风力生产的电力实行增值税即征即退50%的政策，但该政策在2015年废止。财税[2015]74号将这一政策延续，自2015年7月1日起，对纳税人销售自产的利用风力生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策②。
风电企业的企业所得税，按照国家重点公共设施项目实行“三免三减半”的优惠政策(第一至第三年免交企业所得税，第四至第六年减半征收)。使用风力发电技术，按15%的低税率缴纳企业所得税③。
至于土地使用税，国家没有明确的减免规定，但各地有不同的做法，基本上是根据占用土地的区域不同而确定征税或免税。
(二)风电财税政策存在的问题可再生能源发电
目前存在的问题很多，从政策层面看，一是规模化发展中存在认识不到位，如风光资源丰富的地区是电力需求相对较小的地区，由于电力输送和储存能力不足，导致“弃风、弃光”严重。这一问题国家层面已通过可再生能源“十三五”规划予以调整。二是现有以传统化石能源为主的电力运行机制，不适应可再生能源规模化发展的需要。就当前财税政策存在的问题，主要有以下几个方面:
1.补贴使用多，短期内投资过剩。上网电价对完成既定的发展规模发挥了巨大的作用，但这一政策对企业技术进步及竞争力的提升作用不大。利用上网电价来保证风电投资企业获得丰厚的利润，投资者只要获得项目的建设权利即可获利。在社会上缺乏好的投资项目时，投资者争抢新能源项目。由于投资过度，供求平衡只能通过限制发电小时数加以调节，致使装机的实际完成与利用效率脱节。再加上电力储存、输送能力跟不上，导致“弃风”现象严重。这些汇总到一起，就会影响到风电企业对研发的投资，因为企业的高效难以转化为利润。
2.补贴缺口大，可再生能源附加拖欠严重。对可再生能源实施补贴是许多国家鼓励可再生能源发展的重要举措。但随着可再生能源规模的加大，补贴缺口越来越大，补贴措施难以为继。欧债危机引发资金短缺，欧盟可再生能源呈现去补贴化的趋势[3]。而在我国，随着可再生能源发电规模的扩张，补贴缺口不断加大。截至2016年底，全国累计补贴资金缺口已达到约600亿元，若按照现行的补贴模式，到2020年补贴缺口将扩大到3000亿元以上[4]。
3.税收政策工具少，对企业激励不足。目前对可再生能源的税收政策主要是企业所得税的“三免三减半”和增值税的即征即退50%。但企业所得税的减免是“从取得经营收入的年度起”，取得经营收入与获利并不完全一致。企业只要发电就会有经营收入，但风力发电企业前期投资成本高，有经营收入未必能获得较高的利润。减免税期限短，所得少甚至无所得时，这种政策对企业就成了“鸡肋”。其他税收政策工具如加速折旧、投资抵免等基本没有。土地使用税政策由国家统一规定，有些地方虽然自行规定减免，但缺乏法律效力。
三、美国风电发展的财税政策
相对于我国主要倚重补贴的可再生能源激励政策，美国更多运用的是税收激励。由于美国的州和地方均有独立的施政权力，在风电的发展上，联邦和州及地方存在不同层面激励政策④。
(一)联邦层面的税收激励
对美国可再生能源发展的贡献最为突出的是美国联邦层面的生产税收抵免和投资税收抵免。
1.生产税收抵免(ProductionTaxCredit，PTC)。
美国的风电PTC始于1992年，其对风电的发展可从投资者的反应略见一斑。在PTC取消的3个年份(2000年、2002年和2004年)，风力发电装机容量的增长速度出现明显停滞。而在政策即将到期的年份，风能开发项目则出现显著增加。2005年后，PTC基本实现了政策的“无缝连接”，美国的风电产业随之进入高速发展期。2009年2月美国政府出台《复苏和再投资法案》，对2012年年底前新投产的风电，实施按发电量0.023美元/千瓦时的PTC政策，期限为10年。随后该政策不断延期，并在2020年逐步削减为零。
2.投资税收抵免(InvestmentTaxCredit，ITC)。
美国《能源税收法》中规定，对于购买风能设备的业主，可从当年所须缴纳的所得税中抵扣所付金额中前2000美元的30%及其后8000美元的20%;可以从当年的联邦所得税中抵扣投资总额的25%用于开发利用风能的发电技术。小型风电场投资额的30%，可以实施税收抵免，2016年年底到期[5]。
3.加速折旧优惠。
美国《税收改革法案》规定，对大型风电项目以及符合规定的技术进行加速折旧，风电项目折旧期为5年。
4.国家财政补贴计划。
2008年金融危机之后，通过税收激励刺激投资难度较大，美国《经济复苏法案》第1603条规定为符合条件的可再生能源项目提供30%的现金补贴，即风电项目的开发者可选择30%的ITC来替代PTC。对2013之前建成以及2011年之前在建的项目，开发商可选择从财政部收取相当于ITC价值的现金。这一时期，财政补贴的作用超过了生产税收抵免和投资退税。
(二)州层面的激励政策
除了联邦层面的税收优惠，美国还有州和地方的税收优惠。以佛罗里达州为例，可再生能源税收激励包括三个层面的内容，除了上述的PTC和ITC外，还有对用于可再生能源基础设施、输送、储存技术等所购产品的销售税退还⑤。比较而言，州政府采取的激励方式更为灵活。
四、中美财税政策分析
中国和美国对风电均给予支持，但中国使用补贴多，美国使用税收抵免多，不同政策工具的选择对政府、对企业产生不同的效果。
(一)政府出钱与政府少收钱
虽然中国和美国都对可再生能源电力产品给予度电的生产激励，但中国主要采用上网电价，即国家规定每度电价格，高于燃煤标杆电价的部分由电力附加基金给予补贴，这样企业只要拿到项目建设许可，生产的电力就有了利润保证。标杆电价政策稳定了投资者预期收益水平，为投资决策提供了价格讯号，对中国风电产业的商业化、规模化发展起到了积极作用。但随着可再生能源发展规模扩大，补贴缺口越来越大。美国采用税收抵免的方法，即企业必须有交税的能力，享受的优惠再从该税收中抵减。企业要想得到税收优惠，必须先赚取税收。只要企业有足够的应纳税额，每度电0.023美元的优惠就能落到实处。表面上企业也是得到了一定的国家补贴，但给国家带来的负担不同。税收抵免不需要政府出线，不会形成政府的财政负担。与国内多年执行的标杆电价相比，美国的税收政策更具持续性。
(二)企业抢项目与企业重效率
由于电力产品整体过剩，我国对不同电源都有发电小时的限制。企业竞争的不是技术、管理，而是项目和发电小时数，这样企业的技术优势很难转化为竞争优势。中国上网电价的规定保证了可再生能源发电的利润，但是投资者只注重项目的规模，忽视效率，不利于优势企业的脱颖而出。美国采用税收抵免的方法，需要企业有足够的竞争力特别是获利能力，这样税收抵免政策才能变成企业的收益。因而企业必须注重管理和技术更新。同时，由于税收优惠不仅适用于风电企业，对于辅助设施的税收优惠也利于实现美国的全面技术领先战略。
(三)政府主导与企业主动补贴
主要是政府对风电产业的发展起主导作用，企业缺乏投资的自主性。过多的补贴使得政府难以承受，不得不考虑该政策的退出。由于企业不能预测政府的政策动向，难免陷入被动的境地。税收优惠可以激发企业自主投资的积极性。企业需要获得足够的税收才能享受到税收优惠的好处。因而只有高效优势的企业才能足额享受到该优惠，这就激发了企业的竞争活力。企业会把重心放在加强管理、研发、购买高效率的设备、运用智能化等，以实现企业效率最大化。优惠的税收政策对这些企业具有激励作用，而且政策支持有利于带动全行业的技术创新。
(四)次中央政府发挥的作用不同地方
政府对地方的情况较为清楚，因此地方政府对可再生能源发展的作用非常重要。由于美国不同级次的政府都有相应的征税权力，因此在鼓励新能源发展的政策激励方面，次中央政府发挥着重要的作用。以佛罗里达州为例，为鼓励风能的发展，在联邦政府税收抵免的基础上，州政府也制定了相应的税收政策。中国地方政府没有相应的税收权力，在税收政策的运用上没有主动权。地方政府即使有相应的扶持意愿，往往也是补贴的叠加。土地使用税目前尚未有明确的减免政策，各地在操作上随意性较大⑥，增加了企业的不确定性。
五、促进我国风电健康发展的财税政策调整
中国风电经过了从示范阶段(1986-1993)、产业化阶段(1994-2005)，到2006年的全面推广阶段[6]。但2016年，国家明确弃风严重的地区(超过20%)不安排新建项目。可以说，政府补贴政策是完成风电目标规模的重要推手，未来的风电政策应该由规模壮大转为提质增效。因此要改进目前的补贴政策，结合当前及未来的税制改革，更多运用税收政策。
(一)运用税收政策替代补贴政策
在风电目标规模基本实现、“弃风”问题严重的情况下，通过政策转型，运用税收政策替代补贴政策来引导风电产业的良性发展非常重要。减少补贴首先减轻了政府的支出负担。利用税收政策也有利于市场机制发挥作用，优胜劣汰，激发企业的竞争活力，减少企业盲目投资。政策手段除了目前的免税期和低税率外，还包括风电场投资税收抵免或风电产品生产税收抵免、风电设备加速折旧、增加研发费用的加计扣除等。
(二)从全产业链设计税收优惠政策
面对当前“弃风”现象严重的现状，风电的发展一方面要提高发电效率，另一方面要降低弃风率。提高发电效率需要设备效率和管理效率同时提高。设备效率的提高，等量电力的投资成本会降低;加强管理，则可以提高产出率。这样，对设备生产者研发费用的所得税前扣除力度就需要增加。降低弃风率则需要提高风电的消纳水平和储存能力。可再生能源发展需要供给侧的改革，但需求侧的改革也不可忽视。考虑到外部性，绿色电力的价格要高些。鼓励购买绿色电力，配合综合个人所得税的实施，对购买绿色电力的消费者，其支付额的一定比例可以所得税前扣除。电力储存的技术需要运用国家力量去攻克。
(三)发挥地方政府税收政策发力的精准性
风电效率的提高需要省际之间的合作，这需要地方政府有相应的自主权，特别是税收政策的决定权，以鼓励本区域可再生能源的发展及跨区域的合作。党的十九大报告提出“赋予省级及以下政府更多的自主权”，为这一政策的施行提供了制度依据。当然，绿水青山需要全民的努力与担当。随着可再生能源发电的稳定性逐步增强，通过生态环境税、能源税等税收政策迫使部分传统能源发电有序退出也是一种历史选择。
参考文献:
[1]国家发改委.关于印发《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》的通知[Z].发改能源[2016]625号，2016.
[2]国家发改委，能源局.关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作有关要求的通知[Z].发改能源[2016]1150号，2016.
[3]曹慧.欧盟可再生能源产业去补贴化趋势及对中国的影响[J].中国能源，2016(11):25-28.
[4]何英，董欣.到2020年可再生能源补贴缺口扩至3000亿元自愿交易的绿证效力几何?[N].中国能源报，2017-03-15
[5]ZHOUE.U.S.renewableenergypolicyandindustry[R].PresentationatCNREC，2015(10).
[6]ZHAOXL，LISJ，ZHANGSF，etal.TheeffectivenessofChina’swindpowerpolicy:Anempiricalanalysis[J].EnergyPolicy，2016(8):269-279.
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