摘要 今年以来，受当前国内经济增速放缓、落实国家大规模减税降费政策，以及新冠肺炎疫情冲击等多重因素叠加影响，国家经济下行趋势严峻，全国财政收支矛盾凸显，各地不断面临财政
今年以来，受当前国内经济增速放缓、落实国家大规模减税降费政策，以及新冠肺炎疫情冲击等多重因素叠加影响，国家经济下行趋势严峻，全国财政收支矛盾凸显，各地不断面临财政收入的断崖式下降，财政支出刚性需求却只增不减财政运行收少支多，呈现错位运行的困境。国家在此基础上提高财政赤字率比例，突破多年来3%赤字率红线，也表明政府逆势调控、保住经济的力度和决心。今年又是脱贫攻坚及“十三五”时期的收官之年，如何过紧日子、如何守住支出底线、如何确保经济平稳运行，需要进一步的分析研究。
当前财政运行分析
财政运行代表经济发展方向，具有导向性和指引性的作用，同样若有财政危机，会给社会经济大局带来不小的危机。改革、发展、稳定均离不开财政，甚至财政行为就是改革、发展和稳定。第一，改革要付出艰难代价，调整体制机制、和平安置触动的利益群体，需要财政赎买。理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，更是直接关系到利益分配和各利益主体的积极性。第二，中国仍处发展中阶段，城镇化的进程需要大量的基础设施建设，财政在稳增长中发挥了重要作用。第三，稳定的国际国内大局亦需要强大的国防、外交和公安队伍，同样需要财政。减税降费政策对财政收入带来的经济增长和税基扩大的作用不明显，反而在短期来看，财政收入处于持续的下行趋势，但是财政支出缺又之高不下，民生社会福利、三大攻坚战、高质量发展转型升级等刚性支出易上难下。与此同时，中国面临的内外部环境如人口红利消失、土地能源等生产要素成本攀升、宏观杠杆率高企、贸易保护主义上升等导致经济增速必然下行，难以对冲矛盾。财政工作犹如在刀尖上起舞，巧妇难为无米之炊，2019年底的中央经济工作会议对财政的表态从“加力提效”改为“提质增效”，去掉了“加力”，蛋糕不可能无限制做大，更加侧重分好蛋糕;2019年底的全国财政工作会议通篇透出“过紧日子”“以收定支”“勤俭节约办事业”的思想;财长刘昆在《求是》的文章《积极的财政政策要大力提质增效》提出了“财政政策新内涵”，核心仍是如何过紧日子，并提出“单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通，必须向内挖潜，坚持优化结构、盘活存量、用好增量，提高政策和资金的指向性、精准性、有效性，确保财政经济运行可持续。”面对疫情对经济社会“前所未有”和“极不寻常”的冲击，中央提出“积极的财政政策更加积极有为”，417政治局会议提出“提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债发行规模”2019年我国实施了更大规模的减税降费，全年累计减税降费金额达到2.36万亿元，大规模减税降费在显著减轻市场主体负担的同时，也使各级政府的财政收支压力明显加大。面对收不抵支的严重态势，各地财政为完成年初收入目标，不得不加大非税收入收缴力度，导致非税收入占财政收入比重不断增加，但非税收入对财政收入的支撑度不高，且部分收入属于一次性因素，可持续性不强。有些地方甚至通过清缴历史欠款等办法，让当地经营困难的企业雪上加霜，这将极大可能导致营商环境恶化，有些地方是通过转列事业单位等方式虚增收入、加大罚款力度，这与减税降费政策的初衷背道而驰。减税降费政策理论上可以为企业减轻赋税压力增加企业再投资活力，从而降低经营受国内经济下行、大规模减税成本，拉动经济，但是从现行形势可以看出，受中美贸易战和全球经济下行的影响，实体经济的需求未得到实质性改善，减税降费政策效果弱化，企业投资欲望不强。对财政收入而言，经济拉动影响远不足弥补减免税收带来的短收影响。今年而言，突如其来的疫情对当前经济无疑是巨大的冲击，疫情加剧导致全球原油市场供需双杀，价格暴跌，对整体金融及原油市场构成严重冲击，不仅如此，在各国为防控疫情纷纷出台的“大封锁”政策之下，国际供应链产业链面临中断风险，世界贸易急剧萎缩，金融市场剧烈动荡，生产部分停顿，疫情和国际经济形式的双重影响导致上半年经济负增长态势，防控疫情和经济社会稳步发展不仅需要统筹还要防范财政风险。疫情防控不仅带来经济的下行和财政收入的断崖式下跌，并且在今后一段相当长的时期内，财政收入都将保持长期低速增长，但财政支出长期保持高位，相当一部分的稳增长保就业的基建支出、民生兜底支出均需要财政兜底保障，财政支出增速高于收入，完成全年收支目标、支持全面打赢脱贫攻坚战、扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务更加艰巨，支出压力前所未有的加大。
积极财政政策对财政形势的导向作用
短期而言，财政政策并未解决各地财政面临的历史问题，且财力紧张运转困难在基层更为突出，基层财政更多的时间是用于应对如何解决刚性支出缺口，如何向上级争取补助资金，而无暇顾及经济发展和民生福利等问题，处理好短期的减税降费与中长期的财政可持续发展问题迫在眉睫。中央经济工作会议提出“提质增效”，全国财政工作会议提出“以收定支”“过紧日子”，财政的困难如何度过，靠的是“适度扩张”“节用裕民”“好钢用在刀刃上”。一是牢固树立过紧日子理念，从根本上转变观点，坚持艰苦奋斗，勤俭办一切事，工作中树立尽力而为、量力而行的理念，加强重大项目财政可承受能力评估，清理规范过高承诺、过度保障的支出政策，建立民生政策和财政收入增长相协调的机制。二是深入理解积极财政政策的新内涵。内涵式财政政策主要强调六方面内容，“减税降费，通过减轻企业、个人负担，促进疫情防控、拉动经济增长。”“结构调整，通过压一般、保重点，优化财政资金配置。”“优化分配，通过加大一般性转移支付力度，保障基层保工资、保运转、保基本民生的能力。”“以收定支，通过明晰财政事权和支出责任，建设可持续的财政。”“注重绩效，通过全面实施预算绩效管理，提高资金使用效益。”“风险防控，通过财政风险控制体系，防范化解地方财政风险隐患。三是调整财政支出结构。今后很长一段时间，财政运行都将处于“紧平衡”状态，必须向内挖潜，坚持优化结构、盘活存量、用好增量，提高政策和资金的指向性、精准性、有效性，确保财政经济运行可持续。各地相继提出优先保障“三保支出”即保工资、保运转、保基本民生，在财政收入不断吃紧的状态下，支出排序、支出结构优化必须提上日程，提高政策和资金的指向性、精准性、有效性，确保财政经济运行的最大效能。支出结构必须坚持“提质”和“增效”的导向，结合全面预算绩效管理工作指导，优化资金结构配比，健全完善可持续的财政运行。四是压减部分财政支出。财政支出安排必须坚持以收定支原则，收是支的基础，收入预算要实事求是、合理预测，充分考虑实施减税降费政策和经济下行因素，支出预算坚持有多少钱办多少事，坚决杜绝无预算、超预算安排支出，各项支出应明确标准，支出规模要做到于经济社会发展向适应，对于不具备付款条件、项目进度缓慢、缺乏绩效的支出应大力压减，将剩余资金统筹用于其他重点项目建设。五是突出体现财政支出保障重点。压减支出、调整支出结构并不意味着仅财政的保障范围只是基本吃饭和基本运转，强调的是要办的大事，需要花钱而绝对不能忽视的领域，包括：支持打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战，支持脱贫攻坚任务如期全面完成，促进城乡区域协调发展，加强污染防治和生态建设，进一步保障和改善民生。
积极应对财政运行困境
短期要开源节流解决财政收支矛盾，但是可能导致恶化长期形势，比如收过头税恶化经济活力、债务攀升等。中长期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，避免陷入财政危机。站在更长远的角度，未来还要立足人口老龄化、产业结构变化、解决收入不均等不平衡的矛盾、高质量发展、充分调动中央和地方、企业、科学家的积极性的角度构建新的财政和税收制度。短期方面，一是可以通过调整部分税收征缴范围、征收比率来提高税收收入;二是可以通过提高国有企业利润上缴比例来增加国有资本经营预算，并进一步提高调入公共预算比例，更多用于改善和提高民生;三是进一步盘活其他经营性，长期低效运转、闲置以及超标准配置的行政事业单位资产，挖掘财政增收潜力，提高政府资产利用效率;四是抓资金使用绩效，及时盘活存量资金，对于单位的年终额度结余和实有资金账户结余，未用完的一律收回，坚决压减低效无效支出;强化财政资金预算绩效管理，确保资金直达基层、惠企利民。长期方面，一是必须简政放权，厘清政府与市场关系，推进行政事业单位改革，强化绩效管理，通过政府采购解决长期大量的由政府提供的公共服务，进一步理清政府支出责任，加快政府职能转变，大力推进“放管服”改革，凡属于社会公共领域的事务，政府须介入做到不缺位;凡是市场能够办好的，政府尽快退出，做到不越位，做到政府管好该管的，从而节约财政资金。放开市场准入、改善营商环境，提高就业的吸纳能力;二是深化财政体制和税收制度改革，处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。真正解决好中央和地方事权和支出责任的划分，优化支出结构，从发展财政转向民生财政，更多体现“取之于民用之于民”。三是提高地方政府债券限额比例，充分利用融资杠杆作用，扩大现有固定资产投资规模，带动地方整体经济发展;四是集中各类资源和资金，做优做强做大重点支撑性产业项目，持续扩大有效投资，夯实财源基础，做优财源载体，引入财源活水，不断增强支撑经济长期持续发展的综合实力;五是优化营商环境。良好的营商环境是促进经济发展、带动财政增收的重要保障。切实将出台的财政贴息、大规模降费、缓缴税款等政策落实到企业，坚决把该免的税免到位、把该减的税减到位、把该降的费降到位，使企业特别是中小微企业、个体工商户切实享受到政策红利。在加大力度支持企业纾困的同时，进一步优化企业开办服务，进一步压缩审批时间、提高审批效率。落实民营企业市场平等准入政策，放宽企业投资项目准入门槛，推进“非禁即入”普遍实施。
《经济形势对财政运行的影响》来源：《中国外资》，作者：杨秋芸
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