摘要 随着中国经济增长放缓，人口红利衰减以及能源环境约束的增加，转型升级已经成为推动企业竞争力提升，实现制造业可持续发展的必由之路。2015 年国务院出台《中国制造 2025》发展规
随着中国经济增长放缓，人口红利衰减以及能源环境约束的增加，转型升级已经成为推动企业竞争力提升，实现制造业可持续发展的必由之路。2015 年国务院出台《中国制造 2025》发展规划，为今后五年乃至更长时期中国制造业发展指明了方向和路径。围绕这一顶层设计，国务院各部委、各地方政府陆续出台一系列旨在加快制造业转型升级的产业政策，目前已经发展形成涵盖中央、省、市三级政府的庞大政策体系。但是，由于政策本身所存在的冲突和不确定性，难免会发生政策失灵的现象[1]，一些产业政策难以对地区的制造业转型提供足够的制度支撑。另外，产业政策牵涉多个行政层级，单纯考虑某一层级的政策对于理论研究与实践指导意义不大。政策纵向协同性是指不同层级政策之间的协调性与一致性[2]，研究产业政策的纵向协同问题对于理解政策扩散模式，完善政策体系具有现实意义。本文以制造业转型升级政策为案例来对政策纵向协同问题进行探索性研究，基于中央-河南-许昌三级政府的制造业转型升级政策文本，采用“政策目标-政策工具”框架对政策内容量化处理，从而辨别出政策纵向协同性的特征，并对当前政策纵向协同状况进行归因分析，进而提出完善我国制造业转型升级政策的技术路径。
1 文献回顾
目前国内外很多学者从不同视角对制造业转型升级政策进行研究，经过整理发现研究主要集中于政策梳理与反思、政策效果评价、国内外政策的比较等方面。有学者通过回顾中国海工装备制造业的发展历程，反思了政策方面存在的不足[3];也有学者探讨财税补贴政策对于新兴制造业发展国际市场的作用，结果表明出口退税力度的提升对于光伏产业的影响较大，而对于高端装备制造业的影响相对较小[4];还有学者比较了《中国制造 2025》与《工业 4.0》，就两者的所涉及的目标、措施与重点行业进行了对比，认为《中国制造 2025》战略的实施将面临一定的挑战[5]。由于制造业转型升级关联领域众多，相关政策已经超越单个部门的职能边界，所以有必要对制造业转型升级政策组合的协同问题进行系统性分析。
目前已有学者认识到政策纵向协同性的重要性，Del Rio Pablo 发现不同层级间政策组合的协同能够产生“1+1>2”的政策效果[18];李景海认为地方政府要顺应中央政策，并积极制定针对性的配套措施，形成多层次的政策干预框架[19];Perry Beth 指出中央政府与地方政府的政策协同有利于迅速推广先进经验，但也要注意激发地方政府的积极性[20]。如何处理制造业转型升级政策的“上下不齐”问题，将成为我国未来政策制定过程中面临的重要课题。然而，目前学界对于这一主题关注比较少，已有研究主要以理论阐述为主，在我们观察范围内，尚未有文献对政策纵向协同性进行量化分析。据此，本文拟重点探讨政策纵向协同性的量化方法及判别标准，以便在更多细节上为我国制造业转型升级政策的制定提供参考。
2 研究方法与数据来源
2.1 研究方法(1)“政策目标-政策工具”分析框架政策目标是指政府出台政策想要达到的预期目标，或想要解决的问题。政策工具是为实现政策目标而采取的具体措施，具有很强的操作性，是政策文件中的核心部分。既有研究基于不同角度对政策工具进行了划分，Rothwell 和 Zegveld 将政策工具的作用维度划分为供给型、环境型和需求型[21]，每一维度包含若干政策工具，但是有的政策工具之间存在相互重叠、界线不清的问题，因此本文对政策工具进一步细化，以含义更加明确的次级政策工具作为研究对象(如表 2 所示)。政策目标与政策工具是研究人员进行政策分析时经常使用的两个维度，已有学者基于“政策目标-政策工具”匹配的视角对政策文本进行系统研究[22][23]。 “政策目标-政策工具”是从政策文本中提取的二元结构，比如“推进智能制造-加强知识产权保护”，一份政策文本中可能包含许多“政策目标-政策工具”对，进行匹配时注意以下两种情况：若某一政策目标出现在文件的“战略目标”部分，则其与整个文件中所有政策工具相对应;若政策目标出现在“政策措施”部分某一自然段内，那么该政策目标只与这一自然段涉及的政策工具相对应。(2)特征向量中心度本文基于“政策目标-政策工具”匹配的视角，以政府层级为单元构建网络模型，然后计算特征向量中心度来寻找核心节点(包括政策目标与政策工具)，进而判断政策的纵向协同情况。每一个政策目标与政策工具都是一个网络节点，如果在政府文件中存在着相匹配情况，那么在网络模型中这两点之间就存在着连接。需要说明的是，由于政策目标与政策工具之间存在着交互作用，本文构建的网络模型为无向网络。本研究利用图论中的特征向量中心度来表示网络节点的重要度，这种方法的优点在于，一个节点的重要性不仅与所连接的节点数量有关，还取决于所连接节点的重要度。
2.2 数据来源在我国，由于中央、省、市三级政府出台的制造业转型升级相关政策数量庞大且同一层级政策存在着趋同性，为了深入研究，本文仅研究“中央-河南-许昌”的制造业转型升级政策体系，把三级政府发布的政策文本作为本文的研究对象。本文搜集了 2015 年 5 月至 2019 年 12 月中央、河南、许昌出台的制造业转型升级的政策文件，以《中国制造 2025》发布作为时间节点，旨在研究这一战略发布之后该领域政策的协同情况。所要收集的政策类型包括：通知、规划、方案、意见、行动方案等。为了保证政策搜集的全面性与准确性，在收集过程中把握两个原则：所选择的政策主题与制造业转型升级密切相关，除了政策标题中带有“制造业”“转型升级”字眼外，“两化融合”、“智能制造”、“互联网+制造业”、“人工智能‖等也与制造业转型升级高度相关，所以本文在政策搜集时加大了搜索范围，将标题中含有此类关键词的文件也纳入到收集范围;本研究搜集的政策文本均来自政府网站，包括政府网、工信部(厅/局)、科技部(厅/局)、人社部(厅/局)等。对政策内容浏览后，删除关联度较差的政策文件，同时将抄送文件、转发上级政府政策等也予以剔除，最终得到政策文件 107 件，其中中央 55 份，河南省 34 份，许昌市 18 份。
3 实证分析
本文采用探索性编码的方式来识别政策目标与政策工具。通过对搜集到的中央、河南、许昌三级政府出台的 107 份涉及制造业转型升级的政策文件进行编码，将文本中涉及政策目标与政策工具的语句进行简化、提炼，并删除修饰语，最终形成统一的“动词+名词”结构。另外，本研究从可重复性和稳定性两方面确保信度：一方面由三名研究生同时进行编码，有异议的条目与老师协商后确定;另一方面每位研究生对政策文本编码时按时间顺序和逆序重复编码，以避免精神疲劳和认知累积导致的编码偏差。最终，本文共识别出 40 种政策目标， 115 种政策工具，形成了 3533 个“政策目标-政策工具”匹配组合，编码示例如表 3 所示。以此为基础建立 “政策目标-政策工具”网络模型，然后计算所有节点的特征向量中心度，筛选出每级政府中排名最高的 10 个政策目标和政策工具作为核心节点。
3.1 不同层级的核心政策目标与政策工具(1)各个层级的核心政策目标中央出台的政策体系中，特征向量中心度得分最高的是“加快信息技术与制造业深度融合”，其次是“推进智能制造”，表明中央将制造企业信息化作为转型升级的突破点，其余的核心政策目标则聚焦集成水平、工业基础、人才培养、创新能力、国际竞争力。总体来看，中央层面的政策目标宏观性较强，重点比较突出。河南省特征向量中心度最高的三个政策目标为“形成产业集聚”、“提升行业规模”、“培育龙头企业”，说明河南省更加关注中观层面(行业)和微观层面(企业)转型升级的效果，此外核心政策目标中还有“提升品牌形象”、“提高产品质量”也是针对企业层面。与中央相比，“加快信息技术与制造业深度融合”、“推进智能制造”、“提高创新能力”和“提升产业国际竞争力”在两级政府的核心政策目标中均有所涉及，表明中央和河南省均把信息化、创新能力提升与国际化作为转型升级的重要抓手。 (2)各个层级的核心政策工具对中央层面制造业转型升级政策体系中核心政策工具分析，发现供给型政策工具有 5 个，分别是“加大财政资金支持”、“强化职业培训”、“鼓励企业与学校合作培养人才”、“加大制造业引智力度”、“深化行政审批制度改革”，其余 5 个属于环境型政策工具，分别是“制造业融资渠道”、“减轻企业税费负担”、“运用政府与社会资本合作模式”、“加强对市场主体的事中事后监管”和“督促任务落实”，核心政策工具中缺乏需求型工具，这表明中央政府旨在通过供给型政策工具的“推力”和环境型政策工具的“外部影响”来促进企业转型升级。
3.2 相同政策目标下政策工具的协同情况梳理中央、河南、许昌三级政府的核心政策目标，可以发现“加快信息技术与制造业深度融合”、“推进智能制造”和“提高创新能力”是三级政府共同的核心政策目标，本文通过对这三个政策目标所对应的政策工具进行分析，进一步观察制造业转型升级政策的纵向协同情况。表 6 列出了三个政策目标所对应的政策工具在政府层级上的变化情况，选取了与政策目标连接频率较高的政策工具进行分析。
3.3 不同层级政策之间的差异在中央的政策文件中，核心政策目标大多围绕国家或者社会层面，比如“强化工业基础能力”、“满足经济社会发展需求”;而地方政府的政策中，更多地涉及产业或者企业，比如 “培育龙头企业”、“提升行业规模”。在政策工具方面，中央统筹全局规划，出台的政策指导性更强，而地方政府更倾向于将政策落地，其制定的政策可操作性更强，并围绕中央政策边界来积极“创新和试错”。此外，部分预期指标存在“层层加码”现象。在制造业转型升级政策体系中，中央制定的预期目标可以说是全国的底线，省级政府制定的目标等于或高于中央，地级目标等于或高于省级，这样中央制定的目标就层层抬高，表 7 为中央、河南、许昌《中国制造 2025 行动方案》中的定量指标。
4 研究结论与政策建议
4.1 研究结论本文构建了“政策目标-政策工具”分析框架，对中央、河南、许昌三级政府的制造业转型升级政策文件开展量化研究，系统分析了府际关系的紧密程度，目标的总体导向，政策工具的选择偏好等。基于对研究结果的分析，本文得出如下结论。(1)中国制造业转型升级政策体系在纵向层级间趋于耦合总体上看，中央、河南、许昌三级政府所出台的制造业转型升级政策体系协同性较强，三级政府都将创新能力、信息化改造作为核心目标，且政策措施均围绕人才、资金、知识产权保护、示范推广等方面。中央、省、市三级政府对于制造业转型升级的主攻方向及实现路径基本达成一致意见，这说明我国政府在长期的实践中形成了成熟的、符合我国国情的制造业转型发展的管理机制和技术路线。究其原因，中国公共政策背后所存在的“政治势能”是促进三级政府高度协同的一个重要因素，中央政府确定政策目标后，依靠中国特色制度中的 “高位推动”能够有效处理政策在政府之间的协同问题，保障政策的有效执行。政策目标的 “上下对齐”对于制造业转型发展尤为重要，制造业转型升级涉及范围广，牵涉部门多，明确的政策目标能够避免下级政策与上级政策相互矛盾的情形，从而凝聚各方力量来提升政策效果，有效解决政策冲突、政令不畅等问题。
(2)央地政府制造业转型升级政策的差异性制造业转型升级政策体系中，各级政府之间的“耦合”在一定程度上解释了中国独特背景下的央地关系。但是，在总体“耦合”情况下，也存在一些小“碎片”，主要体现在以下 3 个方面。1)在制造业转型升级政策的核心目标方面，中央政策主要针对宏观层面，地方政府则以行业和企业为主。2 )部分预期指标存在“层层加码”现象。3)在政策工具方面，中央统筹全局规划，出台的政策指导性更强，而地方政府更倾向于将政策落地，其制定的政策可操作性更强，并围绕中央政策边界来积极“创新和试错”。中央政府负责引领和推动相关战略的实施，同时还要在政策空间上留有余地，以便地方政府因地制宜制定相应政策。在政策目标方面，中央政府设置大政方针，地方政府将中央目标进行分解、细化，制造适合地方实际的具体目标。由于绩效考核和同级政府相互竞争的压力，下级政策设定的预期目标往往略高于上级政府，出现 “层层加码”现象，给基层政府造成极大压力，这是当前体制中顽疾和通病。同时，中央与地方政府还存在一定程度的博弈互动的关系，使得地方政府在制定政策时有一定的自主空间来开展创新“试探”。
4.2 对策建议根据以上研究结论提出优化政策协同机制，促进制造业转型升级的对策建议。(1)在政策目标方面，中央层面定位要清晰且要发挥引领作用。作为制造业转型的风向标，中央的产业政策为各类行动方案的制定提供了遵循。为此，中央层面的政策要聚焦制约我国制造业高质量发展的堵点和痛点，以突出问题和共性问题为导向，明确目标定位。地方政府在中央政策框架下形成具有针对性的实施细则，但在政策核心理念上，要与中央保持高度协同，最大限度形成政策合力，保障核心政策目标的实现。另外，地方政府在设置预期目标时，要充分考虑地方情境，避免盲目“加码”，给基层政府造成过重负担。(2)鼓励地方政府开展创新性政策工具探索。在政策工具方面，中央政府提供指导意见，地方政府根据本地区制造业发展实际，选择适宜的政策工具组合，从而制定具有针对性的解决方案。中央政府应鼓励各地区开展创新性政策试点，并加以监督和规范，将有价值的政策举措进行推广，实现中央指导与地方探索的良性互动。此外，地方政府之间应相互交流学习，这样创新的经验做法能够快速地传播和扩散。
4.3 研究贡献与展望本文的研究贡献在于：第一，聚焦于制造业转型升级政策的纵向协同性问题，采用政策量化方法进行探究，对当前政策研究领域而言，是相当有益的拓展和补充;其次，使用“政策目标-政策工具”分析框架和特征向量中心度的方法撷取核心政策目标与政策工具，对于我国制造业升级政策的特征进行了系统审视，对存在的缺陷提出了进一步优化的建议，这对于指导未来制造业发展的政策实践有一定的参考意义。囿于研究数据的可得性，本文研究政策纵向协同性仅涉及政策文本，没有考虑政策执行过程决策者的自由裁量，研究者还可以通过对决策者访谈的方式，开展深入、细致的质性研究，对既有研究结论进行补充和修正从而增强其普适性。
参考文献：
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[2] 周志忍,蒋敏娟.整体政府下的政策协同:理论与发达国家的当代实践[J].国家行政学院学报, 2010 (6): 28-33. Zhou Zhiren, Jiang Minjuan. Policy coordination under the whole government: Theory and contemporary practice in developed countries [J]. Journal of Chinese Academy of Governance, 2010 (6): 28-33
[3] 吴宾,杨一民,娄成武.基于文献计量与内容分析的政策文献综合量化研究——以中国海洋工程装备制造业政策为例[J].情报杂志,2017,36(8):131-137.
作者：胡志明 1，马辉民 1，张金隆 1，熊杰 2，吴珊 1
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