摘要 近年来，农村教育建设成就非常显著，三个增长持续兑现，农村教育经费投入快速增长且增速高于城市，城乡师生比均呈现增长趋势且乡村高于城镇，农村学校办学条件不断改善。展望
摘要:近年来，农村教育建设成就非常显著，三个增长持续兑现，农村教育经费投入快速增长且增速高于城市，城乡师生比均呈现增长趋势且乡村高于城镇，农村学校办学条件不断改善。展望未来，农村教育发展与国家发展对教育的需求以及人民群众对农村教育质量的期望还有一定距离，农村表现出诸多短板领域，农村学校规模效益低、农村生源弱势群体体量大、农村学校教师岗位吸引力低等是重要短板表现。农村教育必须系统施策补齐这些短板，关注学校规模效益差异，基于需求配置人财物资源;多元主体共担农村生源弱势群体教育责任，打好阻断贫困的组合拳;教育内外部协同发力，增强农村学校教师岗位吸引力。
关键词:农村教育;未来发展;短板
十九大报告提出，“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育”。从现在到二0二0年是全面建成小康社会的决胜期，体现“突出抓重点、补短板、强弱项”的战略要求，高度重视农村教育，成为教育发展的战略选择。全面破除农村教育弱势与弱势积累，不让农村教育成为中国未来发展的短板，以推进教育强国建设，助力决胜全面建成小康社会，为实现现代化建设奠基，成为农村教育发展的中长期战略任务。我们需要以农村教育建设成就为谋划农村教育发展的起点，清楚认识到农村教育的劣势和劣势积累的发展风险，探索补齐农村教育短板的思路。
推荐期刊：《中国农村教育》由教育部城市与农村教育综合改革办公室;中国职教学会农村教育改革委员会主办，是全国唯一面向农村各类教育，为推动农村教育改革发展服务的刊物。
一、显著成就：充分认识农村教育的建设效果
一直以来，国家重视农村教育，农村教育事业持续发展，特别是近年来农村教育建设成效显著。农村教育①经费快速增长，国家财政性教育经费占国内生产总值的比例也呈现增长趋势。2012年，国家财政性教育经费为22236.23亿元，占国内生产总值(518942.11亿元)的比例为4.28%，我国教育投入进入后4%时代。2012年以来，我国农村教育发展更有保障，办学水平持续提高，一些农村学校还出现了学生回流现象。②农村教育建设取得的成就可以从若干层面进行总结，这里仅从农村教育经费投入、师资建设与办学条件三方面分析。
(一)农村教育经费持续增长
我国农村教育经费①持续增长，成效非常显著。全国公共财政教育支出、生均公共财政预算教育事业费支出和生均公共财政预算公用经费支出“三个增长”高水平完成，农村生均公共财政预算教育事业费支出和生均公共财政预算公用经费支出的增幅更大。2001年，中央和地方各级政府预算内教育拨款(不包括城市教育费附加)为2582.38亿元，2016年全国公共财政教育支出(包括教育事业费，基建经费和教育费附加)为27700.63亿元，比2001年增长9.73倍。
2001年，全国普通小学生均公共财政预算教育事业费支出为645.28元，2016年为9557.89元，比2001年增长13.81倍;其中，2001年，农村普通小学生均公共财政预算教育事业费支出为550.96元，2016年为9246元，比2001年增长15.78倍。2001年，农村普通小学生均公共财政预算教育事业费支出与全国的比例为0.85：1，2013年增加到0.99：1;之后略有下降，2016年这一比例为0.97：1。(见图1)
2001年，全国普通初中生均公共财政预算教育事业费支出为817.02元，2016年为13415.99元，比2001年增长15.42倍;其中，2001年，农村普通初中生均公共财政预算教育事业费支出为656.18元，2016年为12477.35元，比2001年增长18.02倍。2001年农村普通初中生均公共财政预算教育事业费支出与全国的比例为0.80：1，2013年增加到0.99：1;之后有所下降，2016年这一比例为0.93：1。(见图2)
同期，全国生均公共财政预算公用经费支出不断增长，且增幅更大。全国普通小学由2001年的45.18元增加到2016年的2610.8元，增长56.79倍;全国普通初中由2001年的83.4元增加到2016年的3562.05元，增长41.71倍。农村普通小学由2001年的28.12元增加到2016年的2402.18元，增长84.43倍;农村普通初中由2001年的44.95元增加到2016年的3257.19元，增长71.46倍。农村生均公共财政预算公用经费支出不断增长，增幅高于全国。
(二)农村师资数量不断充裕
教师是教育发展之本。国家向来重视教师队伍建设，农村师资建设取得重大进展。师生比是师资数量充裕程度的重要指标。从师生比这个指标看农村师资不断充裕。从整体宏观走势上看，全国师生比和农村师生比都呈现出提高趋势，农村提高幅度高于全国平均水平。②2001年，全国小学师生比为1：21.64，其中城区为1：19.21，镇区为1：19.99，乡村为1：22.68，城乡师生比呈现城区>镇区>乡村。2006年，全国小学师生比开始出现乡村>城区>镇区，到2008年，全国小学师生比开始出现乡村>镇区>城区，之后一直保持着这一状态。到2016年，全国小学师生比为1：17.12，其中城区为1：18.83，镇区为1：18.06，乡村为1：14.64。(见图3)
2001年，全国初中师生比为1：19.24，其中城区为1：16.67，镇区为1:19.43，乡村为1：20.15，城乡师生比呈现城区>镇区>乡村。2008年，全国初中师生比开始出现乡村>城区>镇区，2012年，全国初中师生比开始出现乡村>镇区>城区，之后一直保持着这一状态。2016年，全国初中师生比为1：12.41，其中乡村初中师生比为1：10.98。(见图4)
(三)农村学校办学条件不断改善
农村学校办学条件不断改善。农村学校危房面积不断减少，2001年全国农村小学危房面积为3615.06万平方米。2009年住房城乡建设部、发展改革委、财政部出台《关于2009年扩大农村危房改造试点的指导意见》[1]，全国加大了对危房的普查力度，2009年，全国农村小学危房面积为8989.40万平方米;之后危房面积不断减少，2016年农村小学危房面积减少到714.14万平方米，七年间减少了92.06%。就危房面积所占(校舍建筑面积)比例来看，2001年农村小学危房面积占比为7.41%，2016年为1.39%，比2001年减少6.02个百分点。
2001年农村初中危房面积为1895.38万平方米，2009年为4732.97万平方米;之后危房面积不断减少，2016年农村初中危房面积为469.86万平方米，比2009年减少了90.07%。2001年农村初中危房面积占比为4.98%，2016年为1.16%，比2001年减少3.82个百分点。但是，农村小学和初中危房面积所占比例均高于城市学校，农村学校办学条件与城市学校相比仍存在一定差距。
农村学校信息化水平不断提高，2001年农村小学建立校园网学校比例(建网率)为0.96%，2016年为51.81%，比2001年增加50.85个百分点;2013年农村小学接入互联网学校比例(入网率)(接入互联网校数从2013年开始有数据)为64.77%，2016年为91.55%，比2013年增加26.78个百分点。(见图5)
2001年农村初中建立校园网学校比例为4.15%，2016年为71.30%，比2001年增加67.15个百分点;2013年农村初中接入互联网学校比例为91.66%，2016年为98.45%，比2013年增加近7个百分点。(见图6)
二、短板分析：清楚认识农村教育的劣势风险
当然，农村教育发展的同时，城市教育也在发展。尽管从一些指标看农村教育发展比较快，但是农村教育发展水平仍然相对落后，农村教育发展成为中国未来发展短板的风险还不容低估。当然，如何认识农村教育的短板表现，本身就是一个非常复杂的问题。农村教育的短板表现，是农村学校的规模小与农村(和农村学校)的比较弱势叠加的结果。农村学校规模小，农村教育资源的规模效益就会相对低;城乡二元户籍制度解冻，农村和农村学校的比较弱势使大量农村劳动力和学龄人口向城流动，会产生大量生源弱势群体，也影响着农村学校教师岗位的吸引力。
(一)农村教育资源规模效益低下
农村教育资源投入效率短板主要表现在，由于农村学校规模普遍偏小，相同的经费投入水平、相同的师资配置标准或相同的办学条件，在农村教育和城市教育中呈现出不同意义。我国农村小规模学校占比大。据统计，2016年，全国小学和教学点有276070所，其中城区28180所，镇区54687所，乡村193203所，分别占全国的10.21%、19.81%、69.98%。不足100人小学和教学点①有123143所，其中城区2605所，镇区12208所，乡村108330所，分别占城区、镇区和乡村小学和教学点数量的9.24%、22.32%、56.07%。农村小学和教学点数量多，不足100人小学和教学点数量占比大。
可以以公用经费为例进一步分析不足100人小学与教学点的规模效益情况。为维持小规模学校的正常运转，按照《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》(国办发〔2012〕48号)要求，对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费。这会涉及数量巨大的小学与教学点，需要额外支出数量庞大的公用经费。此处关注经费投入，默认为0人小学和教学点会暂停相应经费配置，故只讨论1-99人的小学和教学点。据统计，2016年农村1-99人小学和教学点111034所，其中，51-99人的小学和教学点34880所，占比31.41%;11-50人的小学和教学点48208所，占比43.42%;1-10人的小学和教学点27946所，占比25.17%。(见表1)通过农村1-99人小学和教学点分段分布，即使我们把1-99人小学和教学点平均值相对保守地确定为50人，11.1万所农村小学和教学点，约增加555万人的公用经费。在这种情况下，农村师资和办学条件方面也会面临与此类似的学校教育资源投入效率短板。
(二)农村生源弱势群体规模较大
随着城镇化的不断推进，进城务工人员数量不断增加。据统计，2016年农民工数量为28171万人。[2]20世纪90年代以来，越来越多的进城务工人员携带子女进城，进城务工人员随迁子女数量不断增长。2009年，我国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女997.11万人，之后不断增长，2012年达到1393.87万人，2013年出现下降后又持续增长，2016年为1394.77万人。由于进城务工人员随迁子女的农村生源特征，他们在城市入学机会和就学质量会受到一定程度的政策限制与社会排斥，在教育上会呈现出一些弱势特征。(见图7)
由于父母双方或一方外出，一些农村学生成为留守儿童。由于现实的家庭结构不完整，农村留守儿童与父母近距离互动机会缺乏，在教育关爱方面成为弱势群体。统计留守儿童时，对留守儿童有不同的操作性定义，在不同定义下留守儿童的数量也不一样。在教育事业发展统计中，农村留守儿童是指外出务工连续三个月以上的农民托留在户籍所在地家乡，由父、母单方或其他亲属监护接受义务教育的适龄儿童少年。[3]按照这个操作性定义，2009年，全国义务教育阶段农村留守儿童2224.24万人;2016年，全国义务教育阶段农村留守儿童1726.29万人。从总体趋势上看，近年来农村留守儿童数量呈现下降趋势。(见图8)在民政部对农村留守儿童摸底排查中，农村留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。[4]按照这个操作性定义，2016年，我国农村留守儿童有902万。从留守儿童年龄分布上看，0-5周岁的250万人，占27.8%;6-13周岁的559万人，占62.0%;14-16周岁的92万人，占10.2%。从监护类型看，由(外)祖父母监护的805万人，占89.3%;由亲戚朋友监护的30万人，占3.3%;无人监护的36万人，占4%;父母一方外出务工，另一方无监护能力的31万人，占3.4%。[5]
贫困儿童是社会公认的弱势群体，也是农村生源中的一个数量庞大的弱势群体。按照每人每年2300元(2010年不变价)农村贫困标准，2016年农村贫困人口4335万人，比2012年减少5564万人，扶贫工作取得突破性进展。但是，从人口绝对数量看，农村贫困人口数量依然庞大，农村贫困儿童数量依然庞大。进城务工人员随迁子女、留守儿童、贫困儿童作为农村弱势群体，未来可能是最有风险成为贫困成人的群体。这三大弱势群体关爱教育问题成为城乡教育的重要挑战，也有成为中国未来发展的短板的风险。
(三)农村学校教师岗位吸引力低
教师是教育质量的重要指标，农村学校教师岗位吸引力低影响教师特别是优秀教师选择农村学校教师岗位。根据调查，农村教师的工作负担较重。从教师平均周课时数看，农村教师的平均周课时数显著多于城市教师，城市教师的平均周课时数为12.37节，而农村教师达到13.33节。同时，农村教师工资待遇又相对较低。从教师月工资收入看，农村教师平均月工资收入为3041.02元，城市教师为3583.40元，城市教师的月工资收入显著高于农村教师。除了农村教师工作量大、工资低外，农村经济社会文化条件相对落后加剧了农村学校教师岗位吸引力方面的劣势，农村学校教师向城流动意愿强烈。我们调查发现，村屯、乡镇教师向城流动意愿的比例超过70%，县城超过50%。[6]
三、补齐短板：为中国人才强国建设奠基
中国从富起来到强起来，人才强国是关键，教育强国是奠基工程。中国教育强，农村教育必须强。发展农村教育，提高农村学校办学水平，不让农村教育成为中国未来发展的短板，是国家扶贫战略的优先战略，是教育发展战略的重点战略。农村教育中、长期发展需要以农村教育的短板为抓手，体现积极差异的发展，努力补齐农村教育短板，为人才强国建设奠基，有效回应人民群众对优质农村教育的需求。
(一)关注学校规模效益差异，基于教育需求配置人财物资源
如果简单地按照生均相等原则，农村小规模学校在资源配置上无疑处于劣势地位。因此，在人、财、物配置上，应该关注农村地区大量存在小规模学校的现实，基于学校规模特征进行区域教育资源配置。在公用经费配置方面，国家提出“对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费”的政策，这对办好农村小规模学校具有重大意义。需要进一步细化学校公用经费配置标准，从学校、班级、学生三个层面核算学校公用经费。
在专任教师分配方面，建立以校际教师教学工作量均等为原则的义务教育师资配置政策。首先，对教师教学工作量进行合理分类，明确以学生为单位产生的教学工作量和以班级为单位产生的教学工作量。其次，计算每个学校的教学工作量和一个区域内所有学校的教学工作量。再次，基于校际教师教学工作量均等原则进行校际师资分配。
在办学条件上，全面推进学校标准化建设。首先，按照学生人数、班级数量配齐教学用房、功能用房等教学设施设备。其次，按照学校类型(走读学校、校车学校、寄宿制学校)与配套服务功能，配齐其他用房和设施设备工具，所有学校都要配备饮水机等日常设施设备，保证合格的水供应。对走读学校，如果切实需要，要为学生提供制作或加热午餐的设施设备或相应服务;对提供校车接送服务的学校，要为学生准备符合规定的交通设施设备及相应服务;对寄宿学校，要为学生提供宿舍、要有合格的场所与设施设备为学生提供学习条件、娱乐服务、餐饮服务。
(二)共担弱势群体教育责任，打好阻断贫困代际传递组合拳
解决进城务工人员随迁子女、农村留守儿童、贫困儿童这些弱势群体教育关爱问题，需要加强教育治理，多主体共同承担起责任，打好阻断贫困代际传递的组合拳。
农村留守儿童问题是比进城务工人员随迁子女产生更早的问题。由于父母外出，留守儿童没有父母陪伴在身边照顾，现实的家庭结构不完整。目前，还存在无人监护以及父母一方外出务工、另一方无监护能力的农村留守儿童67万人。尤其是当留守儿童大量出现时，单一的学校努力无法解决留守儿童问题。首先，解决农村留守儿童问题需要治理思维，需要政府、村(居)民委员会、教育行政部门与学校、群团组织、社会力量、家庭多主体参与。其次，必须明确各主体的责任顺序与优长，在明确、强化父母对留守儿童的第一责任的基础上，发挥各主体在关爱教育儿童方面的职责与优长，细化问责，建立问责制。第三，努力在保证留守儿童关爱教育工作上贯彻“三无”原则，保证留守儿童关爱教育工作在空间上无死角，时间上无空白，责任上无推诿，切实解决留守儿童问题。
随迁子女在城接受教育是城镇化和教育城镇化的重要内容，是城乡教育一体化的重要维度。城镇政府要落实好“两为主”、“两纳入”、“三统一”政策，承担起随迁子女的教育责任。首先，保障随迁子女城镇入学机会上实现全员纳入，通过购买学位的方式，让满足基本条件的进城务工人员随迁子女都有机会接受免费义务教育，并继续扩大随迁子女公办学校入学比例。其次，随迁子女就读学校上体现有质量的公平，城镇要加大教育均衡发展力度，逐步建立起随迁子女就近入学政策。第三，学习过程中表现关爱关心，学校要关注随迁子女教育过程的质量，让随迁子女在教育过程有存在感、归属感、幸福感，不让一个随迁子女掉队。
贫困儿童教育问题是一个由于儿童所在家庭贫困衍生的教育问题,是一个更加复杂的综合问题，严格意义上讲是一个贫困儿童生活教育问题。解决贫困儿童生活教育问题，第一，需要解决贫困儿童的营养问题，营养是儿童身心发育的基础，民政部门要保障贫困家庭在家有充足的营养供给，入学后教育部门要为他们提供营养餐，确保他们有必要的营养，避免出现营养不良。为做到这些，儿童饮食营养改善在家庭支出中要有支出计划，相关部门要定期检查儿童营养与健康状况。第二，要保证贫困儿童入学，不让他们因贫困辍学。扶贫先扶智，扶志与扶智都需要教育，学校和家庭要重视贫困儿童的教育，良好品质的养成，不让贫困儿童输在起跑线上。第三，加强贫困儿童家长教育培训帮扶，地方政府和社会力量对贫困家庭进行经济和创业就业能力帮扶，帮助家庭形成积极的生活习惯和家庭环境，坚决杜绝扶贫资金用于家长不良嗜好消费。
(三)教育系统内外部齐发力，增强农村学校教师岗位吸引力
农村学校教师岗位吸引力的相对弱势，是由教育系统内外部条件造成的。农村学校教师岗位在工资待遇、发展机会等方面的内部条件劣势使增强农村学校教师岗位吸引力面临巨大挑战，农村经济社会文化等外部条件劣势使增强农村学校教师岗位吸引力更具艰巨性、长期性和复杂性。从改进教育系统内外部同时发力，才能有效增强农村学校教师岗位吸引力。
要基于对教育内外部具体情况的分析，建立补偿+激励的农村教师岗位吸引力提升策略。各地贯彻《乡村教师支持计划(2015—2020年)》，依据学校艰苦偏远程度实行差别化的补助标准，取得很好的社会效益。为了深入推进乡村教师支持计划落实，可以探索补偿与鼓励分开，分类施策。教师去偏远地区教学或定居偏远地区的教师进城，都会产生一定数额的额外的交通、生活费用或专业发展培训费用，要把这些费用列为补偿范围。在此基础上，再根据艰苦偏远程度，设置补助额度和鼓励措施，补助额度和鼓励措施要达到一定力度，要对一个区域内多数教师到乡村学校任教有吸引力。与此同时，国家要进一步改善农村交通条件、基础设施、生活条件和信息条件，缩小区域城乡学校教师生活条件差距和信息鸿沟。
参考文献
[1]住房城乡建设部,发展改革委,财政部.关于2009年扩大农村危房改造试点的指导意见[Z].建村〔2009〕84号,2009-5-28.
[2]国家统计局.2016年农民工监测调查报告[R].2017-04-28.
[3]中华人民共和国教育部.2014年全国教育事业发展统计公报[R].2015-07-30.
[4]国务院.关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见[Z].国发〔2016〕13号.2016-2-4.
[5]潘跃.全国范围内摸底排查农村留守儿童902万[N].人民日报,2016-11-10(11).
[6]赵忠平,秦玉友.谁更想离开?——机会成本与义务教育教师流动意向的实证研究[J].教育与经济,2016，(1):53-62.
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