摘要 摘要:我国的城市综合管理离不开城管，城管行政执法是维护社会和谐稳定的发展秩序的一个有效手段。国内城管行政执法过程中，暴露出诸如权力边界模糊、执法方式简单粗暴、执法行
摘要:我国的城市综合管理离不开城管，城管行政执法是维护社会和谐稳定的发展秩序的一个有效手段。国内城管行政执法过程中，暴露出诸如权力边界模糊、执法方式简单粗暴、执法行为缺乏法律依据等问题，亟需合理借鉴域外城市综合管理经验，立足于我国的国情社情，探求法治与伦理并重的城管行政执法模式。通过道德力量规约行政权力、柔性执法、丰富执法方式以及德与法的双向互动规范执法依据等手段，打造德法并举的城管行政执法团队，从而在良法善治的大环境下实现对城管行政执法的有效伦理回护。
关键词:城管,城市综合管理,行政执法,伦理
伴随着我国城市化水平的提高，城市综合管理的深度和广度、效能和价值等各方面的诉求同步提升。为解决城市化进程中产生的市容市貌、公共秩序、民风民俗、城市卫生等诸多复杂问题，城市管理部门及相关工作人员———“城管”应运而生。作为经济社会发展到一定阶段的产物，城管的存在有其客观必然性，当前，其从事现代城市综合管理的手段，即行政执法，亦有其合理性及一定的不可替代性。当然，在城管行政执法的过程中，始终存在着一系列的争议与诟病，尚需创造性地通过探求城管行政执法的伦理维度，方能更好地化解矛盾与冲突，以规范城管行政执法的方法方式，推动城市的规划管理和社会的和谐发展进程。
一、域外城市综合管理及其伦理底蕴
综观人类社会的发展史，无不先后经由广泛的自给自足的小农经济模式步入城市综合管理的道路。在此发展过程中，域外发达国家率先开始着手进行城市综合管理的探索与变革，已然走过了从管制为主到以服务为主的发展道路。从管制型到服务型的城市综合管理模式，既是制度和法律的进步，也是意识与理念的更新，体现了从权力本位到权利本位的跨越，是公共管理人员从执法者到服务者的角色定位转变的实践表达，彰显了以人为本的伦理内涵。
(一)美国的政府与市场合作的城市综合管理模式
美国的城市综合管理走的是政府引导、市场自主的路子，政府的行政部门注重节约行政成本，不过度直接参与管理行为。在城市综合管理的过程中，政府利用有限的行政资源，引导市场自主经营，委托市场发挥能动性实现自主管理调适。通过政府高效适度的行政引导撬动市场自主灵活的调整管控，以近似杠杆原理的运作机制，以有限的行政成本投入，拉动市场产生放大效应，促使市场自发地为获取更好的投资、生产、经营、销售的外部环境而加大资金投入。
一旦市场开始为企业经营活动的外部环境投入经费，政府就达到了节约行政资源并收获城市发展的外部经济的双重目的，从而完成了行政资源的优化使用与以市场盘活城市综合管理的双重任务。美国政府倚重市场发挥能动性完成城市综合管理的模式，既带有肯定自由与民主的伦理内涵，也存在一定的弊端。以市场效应带动城市综合管理，可以较好地规避行政执法行为的僵化、强势、暴力的一面，将自由裁量权充分地下放，使城市综合管理更多地具备人性化、柔性的特质。
然而，市场自主灵活的特性离不开有效的引导和约束，过度追求自由与民主，忽略自由裁量权使用的正当性的做法必定带来灾难性的后果。诚如美国行政法学家施瓦茨所言:“无限自由裁量权是残酷的统治，它比其他人为的统治手段对自由更具破坏性。”[1]因此，真正体现自由、民主、自治等伦理内涵的城市综合管理模式，不可能单纯依靠市场机制，而应该是政府宏观调控与市场微观手段共同参与，确保自由与民主的落脚点合乎伦理，如此才能实现城市综合管理道德的正当性。
(二)新加坡将摊贩纳入城市规划体系的模式
新加坡受地理环境、国土资源、人文历史等主客观因素的影响，无法打造以市场为主体的各种超级市场取代小摊贩的美国模式，故而采取了允许并承认摊贩存在的合理性的做法。新加坡模式要求所有摊贩取得经营执照，将摊贩的数量与经营方式统一纳入城市规划，立足于公共政策的高度统筹建设摊贩中心和市场基础设施，通过国家环境署下辖的摊贩局直接参与负责监督管理，保障摊贩的日常经营活动符合有关规定，并在政府制定的场所内进行。
该模式既不限制摊贩的存在与发展，又很好地保护了城市环境，同时还兼顾了市民的就业机会与消费者的需求，可谓一项于博弈多方都实现正和结果的政策选择。新加坡政府允许乃至服务于小摊贩的城市综合管理理念，一方面考虑到社会底层民众的生存需求，保障了弱势群体的利益，并能在一定程度上缓解就业压力，缓和社会矛盾。另一方面，摊贩的存在满足了民众的购买需求，其提供的较为廉价的商品能够降低相对贫困人群的生活成本，在一定程度上满足了买卖双方的生存需要，是一种以人为本的人性化执法理念，其保障弱势群体基本利益的做法，彰显了底线伦理的本质。社会的发展和进步，离不开对弱势群体的生存状况的关注。
底线伦理的实现，需要在保障公平正义的生存发展机会的基础上，给予弱势群体相应的利益倾斜，通过增进最少受惠者的最大利益，确保基本福利待遇和各项公共服务能够在不同阶层的民众中实现均等化配置，这才是城市建设、人类社会发展的旨归。
(三)日本的《轻犯罪法》
日本的城市综合管理以较为完善的法律《轻犯罪法》为依据，以警察作为城市综合管理的执法主体，在明晰确切的法制框架约束下，既避免了执法乱象，又逐步形成市民的道德法律自觉。这种通过法律设定城市居民日常生活中的道德行为底线的做法，提高了破坏城市管理秩序的违法成本，保证了城市综合管理的权威性。诸如《轻犯罪法》著名的判例“贩卖温泉鸡蛋案”:有3名男子在北海道阿寒国立公园设有“禁止入内”标志的地方贩卖温泉鸡蛋，该行为被日本的简易裁判所、札幌高级裁判所和最高裁判所这三级法院审理后，最终认定有罪，属违反了《轻犯罪法》第32条“无正当理由擅闯禁止入内的场所或擅入他人的耕地”的相关规定。[2]
在严肃严格的法律范畴之下的城市综合管理，使日本警察在执法过程中效能倍增，城市居民日渐养成了良好的守法守纪的意识与习惯，并能有效支持和配合执法者的行为。在法制健全、执法主体确定、对象自觉自律的状态下，日本的城市综合管理收到了很好的成效。《轻犯罪法》通过将隶属于城市居民在公共生活中必须遵循道德底线的行为规范上升至法律高度的做法，成功地将他律的手段与道德自觉完成了有机融合，使人们在社会生活中的道德戒律在外化的过程中，具备了俗世最低标准的、具象化的行为依据。当涉及城市综合管理的一切不文明行为都兼备外在的法律规范监督和内在道德自觉约束的时候，城市居民的个人行为终将纳入有序文明的轨道，城市综合管理则可获得事半功倍的效果。
二、国内城管行政执法现状
综合考量美国、新加坡、日本的城市综合管理的策略与成效可知，不同国家的城市综合管理与该国的国情与时代背景密不可分。任何一种成功的经验都不可能无条件地复制并再生于各方面具体条件迥异的不同国度。中国的城管制度是伴随我国特殊的经济社会发展模式应运而生的，有其存在的必然性与合理性。现阶段应认清国内城管行政执法的现状及暴露出的问题和弊端，在科学适度地借鉴域外成功经验的基础上，根据我国的国情社情以及城管行政执法现状进行改革和调整，使之更符合社会发展的要求，确保城管行政执法为城市综合管理贡献更大的力量。
(一)权力边界模糊
在我国专门针对城管行政执法的有《行政法》《行政强制法》以及《行政处罚法》等综合性的法律规范。这些相关行政法律规范仅从宏观的角度对城市综合管理的原则、方向、目标等做出概括性的指导，就具体的实践领域的行政执法行为，缺乏可操作性的条款及规定，致使城管行政执法的职责权限多数停留在处罚的层面上，并存在自由裁量权滥用的现象。
同时，城管部门并没有非常严格的直接领导机关，只对同级政府负责，其执法权限缺少清晰明确的授权主体，基本处于行政执法权的委托—的运行状态。行政处罚权的广泛应用以及委托—的权力运行状态，导致城管的职责权限天然地在诸多方面存在着规定空白，或与其他行政机关权力交叉重叠、混淆不清的情况，表现在城市综合管理的实践过程中，即为城管行政执法的权力边界模糊。研究行政法的美国学者戴维斯说过:“裁量权就像斧子一样，当正确使用时是一件工具，但它也可能是作为伤害或谋杀的武器。”[3]
城管行政执法的权力边界，很大程度上即为行政自由裁量权的边界。自由裁量权自诞生以来，天然的具有两面性。一方面，它的合理使用，可以极大地提高行政执法的效率，有效节约行政成本，在发挥行政执法者主观能动性的基础上优化行政效能。另一方面，自由裁量权往往处于被滥用的状态，不必要的以及过度的自由裁量现象广泛存在且难以规约，严重干扰了城管行政执法标准的统一性，不断挑战城市综合管理的公平、公正、公开、透明的伦理基准线。因此，如何用好行政自由裁量权这把双刃剑，明确城管部门的职责权限，更好地将城管行政执法纳入伦理规制之内的德治与善治范畴，是当前国内城管行政执法所面临的首当其冲的一个问题。
(二)执法方式简单粗暴
我国的城管执法方式简单粗暴的问题历来饱受诟病，并直接导致城管队伍形象不佳。在一份围绕城管行政执法行为展开的问卷调查中，105人次对“你经常看到城管执法的手段有哪些?”这个多选题的选项做出了以下几种选择:一是扣留小摊贩的物品，77票，占73.33%;二是罚款，66票，占62.86%;三是与小摊贩发生口角冲突，66票，占62.86%;四是动手打人，激烈冲突，41票，占39.05%。[4]
由此可见，城管行政执法方式的简单化粗暴化的一面在群众的心目中已然留下了较为恶劣的印象。一些素质不高的城管执法人员在城市综合管理过程中的暴力执法行为，在影响城管执法形象的同时，也先入为主地给城管行政执法的公平公正的要求蒙上了阴影。文明执法的正面形象的缺失使执法对象与普罗大众丧失了对城管的信任感，城管行政执法无形中被贴上各种不良标签。社会普遍的抵触情绪与不认同感一方面导致城市综合管理效率不高，效能大打折扣，执法者自身工作满意度也受到很大影响。
另一方面，公众的认可与尊重的匮乏直接后果是执法对象的不理解与不配合，又进一步加深了城管行政执法的难度，从而弱化了城市综合管理的和谐、稳定、高效的各项指标要求。事实上，简单粗暴的执法方式只是城管行政执法中的一小部分，大部分的城管执法人员在城市综合管理中承担了大量繁琐的工作，并能够关注弱势群体利益，努力使城市综合管理与民生工程和谐统一，但个别现象对于整体的破坏性影响，加之媒体的宣传强化，无形中给城管行政执法工作带来极大的难度与挑战。如何有效统筹一般与特殊的执法行为，打造为执法者与公众均能接受的执法方式，是城管行政执法面临的第二个难题。
(三)执法行为缺乏法律依据
现行法律在城管行政执法行为的规制方面是不完善的。一方面，《行政法》《行政强制法》和《行政处罚法》等行政法律规范均属于概括式的综合规定，只提供了指导性的行政执法方向，没有对行政执法过程中的具体行为做出切实可行的规定，可操作性不强。另一方面，其他规范城管行政执法行为的有关规定，如地方性法律法规，各级政府及各部门的通知、决定、意见等文件精神，虽然对城管行政执法行为做出相对更具体更接地气的规定，也作为城管行政执法行为具有一定法律效力的依据，但它们的位阶性质决定了其权威性与强制性不足，且各级政府出台的法律法规存在一定程度的差异，容易引发政出多门的问题，影响城管行政执法的统一性。
可见，当城管通过密集行使行政处罚权来履行城市综合管理职能时，其法律依据是严重缺失的。无论是因滥用而导致暴力执法的行政自由裁量，还是因公众抵触而无法彻底推进的行政执法行为，都存在着缺乏规范完备的法律依据的问题，城管部门的行政执法行为尚欠缺法之底气。此外，法律及相关规定的模糊与欠缺也伤害到城管自身的利益。现实生活中，城管工作范畴往往涵盖社会生活的方方面面，呈现“无所不管”的样式。
其职能与工商、环卫、园林、交管、规划等多个政府部门的交叉，既导致执法冲突，又导致城管队伍工作量的过度庞大而不堪重负。如何设立规范的法律依据，将城管行政执法行为置于法律框架之内，使执法对象与执法人员双方均能得到合伦理的良法的保护，是国内城管行政执法的第三个难题。
三、城管行政执法的伦理回护
要解决我国城市综合管理过程中城管行政执法的三大难题，需要合理借鉴域外城市综合管理的成功经验，挖掘其中的伦理底蕴，将之与我国城市发展规划的实际情况相结合，探求与我国国情社情相契合的，法治与伦理并重的城管行政执法模式。也就是说，伦理诉求是城管行政执法不可回避的内在要求。现阶段，亟需通过道德力量规约行政权力、德与法的双向互动以及人性化执法等手段，打造德法并举的城管行政执法团队，从而在良法善治的大环境下实现对城管行政执法的有效伦理回护。
(一)以德运权:道德力量规约行政权力
“以德运权是新公共服务理论范式下以公平正义、公共责任和公共利益为基本价值诉求的一种兼备合法性与价值合理性的权力运行方式。”[5]城管行政执法的过程必须涉及行政权力的运行，规范权力运行方式不能仅仅依靠刚性的法律制度，而应该引入以伦理精神为依托，以道德力量为支撑的权力规制方式作为刚性力量的有效补充，从而更好地在追求伦理价值诉求的维度上完成行政权力运行的道德化重构之路，推动城市综合管理在合乎道德要求的方向上实现对公共利益和公共善的无偏颇的维护。
以道德力量规约行政权力，核心在于强化行政自由裁量权的道德约束。行政自由裁量权能否得到正当的使用，关键在于运用该权力的行政主体，在城市综合管理中，即体现为城管行政执法。要确保城管能在法律和制度这两大外部力量的控制之外，引入内部控制力量实现行政自由裁量权运行的灵活自由、合法合理，就必须构建城管队伍从他律到自律的道德发展路径，通过道德戒律的外部强化—习惯养成—道德自觉的方式促进权力运行从外在的强制性道德原则，逐步转变为内在的行为驱动力转变，最终从“权威的道德”阶段步入习惯道德阶段，最终完成行政主体的道德自觉架构，实现道德力量对行政权力的有效规约。道德戒律的外部强化，需要确立完备的城管职业道德规范。
一套完备的规范体系，在具体实践中可以很好地指导行政执法行为，保证城管的权力运行在确定的标准之内进行，执法者在从事行政自由裁量行为的过程中，亦可在合乎道德规范的框架内选择行为方式，规避行政自由裁量权的滥用、僵化等不正当的运行方式。同时，道德规范相对于法律制度具有更大的灵活性，尤其在法律尚未完善的城市综合管理领域，更能发挥弥补性的作用，使行政执法者的行为获得外部道德力量及时到位的规制和矫正。
通过城管职业道德规范这一外部力量常态化地作用于行政执法行为，使行政自由裁量的正当行使在行政执法者从被动遵守规范，到习惯遵守，再到自觉遵守的道路上实现良性动态发展的时候，城管的行政执法便完成了由权威道德到习惯道德，并逐步向道德自觉靠拢的路径建设，以德运权的行政权力运作模式得以建立，道德力量将逐步以惯性的存在融入行政执法者的外在言行与内在价值观念，使城管行政执法行为在相对稳定的道德框架之中实现合目的、合价值的有序选择，则城管行政执法的第一大难题将得以较好的解决。
(二)以人为本:构建柔性执法方式
“公共服务型政府是以有效促进公共利益最大化为宗旨，以公民为本位或中心，以管理就是服务为理念，以人文关怀、民主、公平、法治、责任等价值为运行基础，以多元参与、合作共治为服务形式，以为社会提供优质、高效、便捷的公共服务为标准的一种政府形态。”[6]
可见，新公共服务范式下的政府治理模式的价值坐标是指向高境界的责任伦理的，建设服务型政府，要求在责任伦理的价值谱系下尊重和肯定人的主体地位，保障发展的成功惠及全体人民，是一种与以人为本的理念高度契合的善治模式。在该彰显人性化价值的治理模式下进行城市综合管理，必须以符合清晰准确的伦理规范和价值原则的方式完成行政执法行为，即通过构建以人为本的柔性执法方式来实现最大的社会生活公共善的追求。
以人为本的柔性执法，是一种要求行政执法过程中将法律制度与人的需求高度统一的执法方式，是重视和依靠人，在人文关怀的视角下将执法的最终目的放在增进群众利益上，强调法与理的统一，权与责的统一，管理与服务的统一，手段与目的的统一，以及最终的执法与人性和谐统一的城管与群众合作共赢的善意执法模式。柔性执法是对此前流于简单粗暴的城管行政执法方式的优化升级，其尊重和维护执法对象的人格尊严的理念，维护社会秩序和弱势群体生存权利并重的人文关怀底蕴，折射出民主政治在具体行政执法过程中得以有效发挥作用的伦理光辉。
在现实城管行政执法中，武汉城管的“眼神执法”就是柔性执法的一个很好的实践案例。通过50名执法者沉默注视食客和占道经营的饮食店店主的方式，成功使食客结账离开，店主亦将占道经营的桌椅搬回店内。与此类似的“微笑执法”“鲜花执法”等多样化的执法方式，均是行政执法人员以人性化的文明执法方式取代简单粗暴的“棍棒执法”方式的生动体现。一刀切式的强制执法虽然能当场制止影响市容市貌的不良行为，但管理对象很难真正接受这种做法，表面服从过后再犯的现象比比皆是，导致城管工作的重复失效，整改效果差强人意。
而凸显人性化原则的柔性执法方式，通过区别对待违法情节的做法采取不同的整改措施，针对不同的执法对象采用丰富多样的执法手段，使用因人因事而异的执法方式，将劝导说服、批评教育、适当处罚、从严整治等各种不同梯度的措施有机融入复杂的现实情况中，很好地在管理与服务的平衡之中践行矛盾的普遍性与特殊性的原理。因此，基于矛盾普遍性而生成的城市综合管理的各项规章制度，必须在执行中依据矛盾的特殊性赋予充分的人文内涵，方能在灵活多变的柔性执法过程中既最大限度地保护和增进公共利益，又保证执法者与公众之间的团结协作，并以此破解城管行政执法的第二大难题。
(三)德法并举:道德与法律的双向互动
当前，有关城管行政执法的各项法律制度依然有失于粗放，存在着不够全面细致、不够完备到位的问题。要确保城管执法有科学确切的法律依据，需要以德法并举的策略，在道德与法律良性的双向互动的层面上赋予城管行政执法的法制化、规范化路径以伦理的内涵，把法治与德治有机统一起来，通过德法并举完善行政执法的现实运行机制，保障城市综合管理的法理等范畴的顶层制度设计的内在伦理要求的实现。德法并举要求正确区分法律和道德在客观执行过程中的关系，法律以普遍和绝对的效力控制行为，道德准则约束不同个体在不同环境中的意志和感情，法律以道德为价值基础，以正义和善为依托和最终归宿，道德以法律为外部支持和保障力量。
在二者的互动之中，一方面道德始终寓于依法行政之中，“道德的内心制裁，绝不应与政治法律的制裁混为一谈。我们服从法律，不一定是因为我们想着法律是合乎正义的，却是因为我们想着服从法律是合乎正义的。”[7]依法行政的过程需要遵循善、正义、公正等理念和价值的指引，以道德的公正和人类的福祉为根本追求，将行政过程转变为道德实践的过程，通过公平合理的法律制度体系规范行政主体行为选择，赋予伦理体系他律性和强制性的约束力量。另一方面，包含道德价值的伦理体系始终以法律作为支撑力量来调整人们的内心生活和思维动向。
道德是出自人们内心的信念而自觉约束自己的行为，是一种依赖主体自我约束的，属于个人选择范畴的社会弱控制力，在不违法的前提下的道德选择带有极大的自由度，不受任何外在力量的束缚或限制。因此，在社会转型时期，树立良好的社会风气，弘扬道德规范，需要以法律的权威力量严肃查处违法乱纪现象，惩处和打击邪恶势力，才能建立起新的良性社会秩序。现实社会生活中法律与道德是不可分割的，法治处于基础性的权威地位，德治彰显社会引导功能，法治以内在的伦理精神和道德关怀体现和保障现代生活的共同目标和意义。
道德和法律作为建立和维持公正、合理的社会秩序的两种手段，偏重其中任何一种荒废另外一种的做法都无法有效地整合价值冲突，构建稳定和谐的社会公共秩序。一方面，重德轻法的典型是“内圣外王”的理想政治模式，将社会秩序的维系寄托于个体的善性和良心，导致的后果是伦理的越位与异化、制度和法律的瓦解的“人治”的政治秩序。伦理道德离不开刚性的政治法律力量的控制和支持。另一方面，重法轻德容易走向绝对法律统治，在特定的历史条件下完全可能转化为脱离人性，扼杀有利于社会进步的理念的僵化的法律专权、专制的统治工具。
博登海默认为:“一些服务于有益目的的制度的运用可能超越了其职责的法定范围，所以在某些历史条件下可能会出现管理转化为强制，控制转化为压制的现象。”[8]法律制度作为人类理性的结晶，同样离不开柔性的伦理道德作为补充。所以，公共行政领域的实践需要有机融合道德和法律两种维持社会秩序的手段之间的平衡，以德法并举的方式来规范现实世界，实现依法治国与以德治国的有机统一。
四、小结与展望
综观探求城管行政执法的伦理维度的整个过程，寻找一条适合我国国情和社情的城市综合管理之路是问题的核心与关键。在借鉴域外城市综合管理的成功经验时，务须剔除与我国城市发展建设要求不相符的部分，合理学习其可用之处以改良现有的城管行政执法状况。
具体而言，其一，针对国内城管行政执法权力边界模糊这一难题，就更适合通过以德运权的方式合理地以道德力量规约行政权力，而不能盲目追求美国式的将城市综合管理全面推向市场自主、政府与市场合作且仅加以引导的做法。我们尚需清晰界定我国城管行政执法过程中的自由裁量权的边界，在尚未达到西方发达国家的总体交由市场主导的物质基础及现实条件下，应该构建政府主导下的富于伦理内涵的行政权力运作模式。
其二，就城管执法方式而言，新加坡的将小摊小贩的日常经营纳入城市规划体系的做法，充分考虑到社会底层的弱势群体的生存权利，能体现城市综合管理的精细化、人性化的特征，值得我国学习和借鉴，并可将其充实为柔性执法方式的一种具体实践策略，以更好地丰富城管行政执法的方法方式，彻底转变原有的简单粗暴、有失道德支撑的局面。其三，就城管行政执法的法律依据而言，日本的《轻犯罪法》以较完善的法律形式为执法行为奠定坚实基础的做法是可取的，但我们更应该重视内在伦理道德与外部法律法规的双向互动，既在法律的层面上保障底线伦理意义上的执法行为，又在道德层面上完成法律依据进一步的规范与完善，从而在德法并举的大前提下实现良法善治的目标[9]。
现阶段，城市综合管理离不开城管，城管行政执法必须重视和强化伦理维度的道德回护力量。以公共管理伦理来支撑各项上层建筑的现实运行，是社会发展和人类进步的必然要求。正如江泽民同志所指出的“我们在建设有中国特色社会主义、发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国;同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成、相互促进的。二者缺一不可，也不可偏废。法治属于政治建设、属于政治文明，德治属于思想建设、属于精神文明。二者范畴不同，但其地位和功能都是非常重要的。我们要把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来。”[10]
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