摘要 文中从设置海事处处罚权限的意义谈起，厘清了在超权限处罚实践中涉及的两组概念，并在对有关问题进行分析的基础上，提出了相应建议。
摘 要：文中从设置海事处处罚权限的意义谈起，厘清了在超权限处罚实践中涉及的两组概念，并在对有关问题进行分析的基础上，提出了相应建议。
关键词：超权限处罚;法定处罚额度;实际处罚额度;确定的超权限;不确定的超权限
一、设置海事处处罚权限的意义
一般而言，法律、法规及规章中对于某项违法行为所规定惩戒手段的轻重，应当与该行为造成的社会危害程度成正比，即规定的处罚额度越高，说明在立法者看来，该违法行为的社会危害性越大，侵犯法益的程度越重，需要给予的惩戒力度也越大。
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行政处罚作为实施国家公权力的一种强力手段，旨在惩戒违法行为，但实施不当也会对行政相对人的合法权益造成损害。因此，越是对于危害性较大、需要较大惩戒力度的违法行为，越是需要谨慎对待。相应地，如果违法行为危害性较小、仅需要较小惩戒力度，则可以适用简易快捷的方式。
对海事处行政处罚权限进行限制，也是类似的考虑。按照不同层级海事管理机构的定位，分支海事局着眼于业务管理，而基层海事处立足于现场管理，对于较严重的处罚案件，由海事局处理会更加审慎和稳妥。故而，在《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》(以下简称“8号令”，其中修订前的称“老8号令”，修订后的称“新8号令”)明确了海事处的处罚权限，并规定对超出海事处权限的较为严重的违法行为由海事局做出处罚决定，而对于特别严重的违法行为，不仅需要由海事局做出决定，而且需要通过集体讨论做出处罚决定。
如果对于超出权限的案件，海事处没有依法移交上级海事管理机构处理，自行其是地做出处罚决定，会出现超权限处罚，并导致因处罚主体错误，形成行政执法错案，引发行政复议和诉讼，增加社会管理成本。
针对可能出现的超权限处罚的问题，笔者结合工作实践，深感目前在对海事处处罚权限的理解方面，存在两组概念需要厘清。
二、两组需要厘清的概念
(一)“法定处罚额度”和“实际处罚额度”
第一组需要厘清的概念是“法定处罚额度”和“实际处罚额度”。
在8号令没有修订前，根据其第85条的规定，海事处对于法人可以处以1万元以下的罚款。修改之后，根据第62条的规定，海事处对于法人可以处以3万元以下的罚款。
对于前述的1万元或3万元额度的性质，存有不同看法。
第一种观点认为，这里的额度系实际处罚额度，如果在考虑减轻情节，实施自由裁量权之后的处罚数额没有超过该额度，就可以算作仍在海事处的权限之内。
第二种观点认为，这里的额度系指法定处罚额度，以内河水域船舶超载案件为例，其法定处罚幅度是2万-10万元，在老8号令的规定下，其下限已经超出了1万元的海事处罚款上限，所以即使经过减轻后处罚了不到1万元，依然需要移交海事局进行处罚。
对于这两种观点，笔者倾向于第二种。第一种观点容易带来两点问题：首先，所有的处罚案件，经过减轻裁量后都有可能下降到海事处的权限范围内。如此，按照第一种观点理解，无异于是扩大了海事处的处罚权限，甚至相当于在实质上取消了海事处的处罚权限，使得海事局和海事处的处罚权限划分变得形同虚设。其次，在具体个案调查结束乃至做出处罚决定之前，并不确定实际处罚额度，又何谈以此与海事处权限的比较，进而确定是否超权限呢?
但是，如果法定处罚幅度下限低于海事处处罚权限，而幅度上限又高于海事处处罚权限，该如何处理呢?仍以内河水域船舶超载案件为例，在新8号令提高了海事处的处罚权限后，该类案件的处罚幅度包含了3万元的海事处处罚上限，这就需要对另一组概念进行分析。
(二)“确定的超权限”和“不确定的超权限”
第二组需要厘清的概念是“确定的超权限”和“不确定的超权限”。
所谓“确定的超权限”，系指依照规定的违法行为处罚下限已经超出海事处权限的情况。比如在老8号令中，内河水域船舶超载行为因对其2万-10万元的处罚幅度下限已经超过了当时规定的海事处1万元处罚权限，这类案件属于“确定的超权限”。这种情况下，可以确定地认为海事处对该行为没有处罚权，应当由海事局进行处罚。
所谓“不确定的超权限”，系指海事处的处罚权限上限在规定的违法行为处罚幅度之内的情况。比如在新8号令中，海事处的处罚权限处于内河水域船舶超载行为的处罚幅度之中，此种情况是由海事处还是海事局进行处罚?笔者认为，对此问题不宜一概而论，需要进行具体分析。
三、问题的分析
对于“不确定的超权限”处罚案件，应如何判断是由海事处还是海事局进行处罚?这一问题在实务中可以分解为两个方面：
(一)由谁在何时进行判断?
在这方面新8号令沿袭了之前的规定，对于管辖权判断的条款主要集中在第85条，要求法制部门对案件是否属于本海事管理机构管辖进行预审，之后由本海事管理机构负责人做出移送处理的决定。
笔者认为这样的规定，有一些值得商榷之处：
如本文第一部分所述，对于规定较高处罚额度的违法行为，意味着在立法者看来是侵犯法益较为严重的行为，较重的处罚一方面会给相对人带来较大影响，另一方面也因此需要由海事局进行更为审慎的处理。
这里的处理，不仅包括对最后处罚决定环节的考量(按照新老8号令要求，对超过3万元的处罚案件，均需要海事局进行集体讨论后作出处罚决定)，也包括在调查环节即由海事局主导，从更为全面的角度进行证据收集。
但按照现行规章要求，在海事处负责人审批环节才移送(按规定，调查环节在此之前)，会带来一些不利影响：
1.如果海事局进行重新调查，会带来行政成本的浪费，并给相对人带来不当干扰。
2.如果海事局进行补充调查，很有可能需要收集的证据，已经过了最佳采集时间。
3.如果海事局不进行调查，直接采用海事处调查报告，那么所谓的移送处理，会成为只是换个机构盖章的形式主义。
因此，笔者建议可以考虑提前至立案审批环节进行判断。
(二)依据什么进行判断?
笔者认为应当依据交通运输部海事局最新发布的《海事违法行为行政处罚裁量基准》进行判断。
仍以内河水域船舶超载行为为例，依据2015年版《海事违法行为行政处罚裁量基准》规定，将该行为按照情节轻重划分了“轻微”“一般”“较重”“严重”四档，其中“较重”档以上需要给予3万元以上的处罚，相应的情节描述为：“超过核定载重线载运货物，实测剩余干舷200毫米以下的”或者“因超载导致水上交通事故的”。
因此，对于符合上述条件的，亦即划分为“较重”或“严重”档的超载行为，其处罚基准在3万元以上，应属于海事局处罚权限。
四、相关建议
综上所述，笔者认为对于海事处超权限处罚问题主要表现在：
一是对于“法定处罚额”和“实际处罚额”存在混淆理解。
二是对于“不确定的超权限”案件何时移送，依据什么标准移送没有明确。
基于此，笔者提出建议如下：
(一)统一对处罚额度的理解
建议有关机关以确切的规定描述，明确海事处处罚权限所比较的额度应系法律、法规和规章中的法定处罚额度，而不是实际处罚额度。鉴于新8号令刚于2015年修订，短期内不太可能再次修改，可以提请部海事局以内部文件形式予以明确。
同时建议各级海事管理机构在进行法制培训时予以澄清，坚决摈弃自说自话的“实际处罚额”理解，严格按照“法定处罚额”进行执法。
(二)明确对“不确定的超权限”案件的具体操作
1.建议明确在立案审批环节予以移送
如前所述，考虑到水上违法行为的特点，在移交到上一级海事管理机构之时，再进行实地调查与审查早已不太现实。当前实践中，所谓移交上一级海事管理机构，很多时候不过是走个过场，处罚文书的盖章从海事处的章换为海事局的章而已，海事局对海事处形成的调查结论极少作实质性变更。
设置海事处处罚权限的意义，应在于对一些危害性较大的违法行为，由海事局做出更为审慎的处理。但目前机制运转的结果，在实体上并没有起到应有作用。而在形式上，根据目前的要求，在海事处已经完整地履行了调查-部门审核-法制预审-机构负责人审批流程之后，移交到上一级海事管理机构层面，这样的流程还得再走一次，与国家当前简政放权、转变作风的要求也并不相符。
基于此，笔者建议在立案审批环节进行判断，但是考虑到根据8号令的字面理解，确实应在机构负责人审批环节才予以移送。因此，该建议需要有权机关发文予以调整，以维护法制的统一性和严肃性。
2.建议全面按照《海事违法行为行政处罚裁量基准》进行判断
在目前的执法实践中，对于《海事违法行为行政处罚裁量基准》的运用，更多体现在减轻处罚时，对实际处罚额的区间控制，对于处罚基准本身运用不多。现实中存在着，海事处自行处理了根据处罚基准应移送海事局处罚案件的现象。笔者也希望借此文引起对于《海事违法行为行政处罚裁量基准》全面有效应用的重视。
相信随着经济社会的发展，海事监管水平的不断提升，在不远的将来，法规能够赋予海事处以完全的处罚权限，从而更加彻底地解决这一问题。
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